Socijalna politika u novom socio-ekonomskom okruženju



Istovremeni kolaps socijalizma i raspad Jugoslavije koji je bio praćen oružanim sukobima, doveo je do zakasnele, specifične, ali i neizvesne tranzicije u Srbiji. Obnova kapitalizma odvija se u suočavanju sa nasleđem socijalizma i posledicama građanskog rata, prilagođavanju ubrzanim procesima globalizacije, evropskim integracijama, kao i usponu neoliberalne ideologije. Ove promene su uzdrmale okvire orijentacije građana, njihove sisteme vrednosti, i stvorile potrebu prilagođavanja i situiranja u novom socio-ekonomskom okruženju. Stalno zaposlenje postaje ekskluzivno dobro, socijalna promocija je neizvesna i ostvaruje se pod izmenjenim pravilima; ostvarivanje garantovanih socijalnih prava postaje ograničeno i stvara se ogroman jaz između normativnog i stvarnog. Na sve to krajem 2008. godine u Srbiji počinju da se osećaju efekti svetske ekonomske krize. Ona je ne samo unela dodatnu nestabilnost i strah, već je dovela u pitanje legitimnost i uspešnost projekta obnove kapitalizma.

Javna agenda i implikacije za socijalnu politiku

Socijalne posledice promena su veoma složene i krajnje protivurečne. Analize i javne rasprave o njima su, međutim, ograničene, selektivne i nesistematske. Ukratko, izostaje potpunije i celovitije razumevanje ključnih procesa i pojava, kao što su:

            -Formiranje nove društvene strukture, društvena i prostorna nejednakost, sub-kultura na marginama gradova, oštra politička polarizacija i njihove implikacije na socijalnu integraciju, solidarnost i participaciju, a time i stepen kohezivnosti čitavog društva;

            -Siromaštvo se percipira kao temeljni problem, ali je njegovo razumevanje usko i numeričko, uz zanemarivanja socijalnog i ekonomskog konteksta koji ga proizvodi (rastuće nejednakosti, model razvoja);

            -Drastični pad zaposlenosti, odnosno visoka stopa nezaposlenosti, smatra se rak-ranom tranzicije, ali bez dovođenja u vezu sa ekonomijom socijalizma (struktura privrede, prikrivena i otvorena nezaposlenost, niska stopa privrednog rasta, tehnološko zaostajanje), kao i globalnim promenama (procesi globalizacije), ali i modelom ekonomskog razvoja koji je počeo da se primenjuje nakon 2000. godine;

            -Inercija i/ili pasivni otpor u formi jugo-nostalgije i levičarskim uverenjima građana i elita vide se kao barijere za tok promena, ali se istovremeno zapostavlja pitanje legitimiteta projekta obnove, tj. idejne, ekonomske i socijalne matrice po kojoj se on odvija. To implicira i neizvesnost u vezi šire društvene podrške građana (interesno i drugo samoorganizovanje, kako se raspoređuju rizici i tereti promena, kao i ideja dobrog društva, odnosno EU integracija kao zamena za širu viziju i utemeljenje projekta obnove, protestna aktivizacija, ali na uskoj interesnoj osnovi);

            -Oštro polarizovanje društva oko evropskih integracija je očito, ali bez rasprave oko suštine Evropske unije. Koncept „povratak u Evropu“ zamenjen je „integracijom u EU“', dok se ideja „Evropeizacije' svela na 'EUizaciju“ - dakle harmonizaciju regulative i institucija. Plebiscitarno se prihvata „Lisabonska povelja“ tj. liberalno ekonomski projekat, a zapostavlja ono što se naziva „Evropski socijalni model“.

            -Ne problematizuje se proces „Euizacije“ u kontekstu marginalizujuće uloge domaćih institucionalnih i ekonomskih aktera u procesima reformi. Zato se i reforme vide kao iznuđene da bi se ušlo u EU, a ne kao neophodne i preko potrebne. „EU proces“ deluje kao gonič robova, tj. spolja definisana agenda, rokovi i akcije, a ne unutrašnje vođena dinamika i modernizacija. To administrativno i tehnički radi država, odnosno njena zadužena odeljenja, dok se javnost i drugi potencijalno relevantni akteri samo obaveštavaju.

            -Ne problematizuje se uloga drugih stranih aktera, a posebno u kontekstu formacije i odgovornosti lokalnih elita i srednje klase. To proizvodi problem uvođena ključnih reformi, jer se ove vide kao strana agenda. To otvara niz dilema, poput: 1) na čemu se zasniva osnovna matrica reformi i 2) da li su domaći akteri nosioci ili samo tehnički implementatori. S druge strane, postoji i obrnuta dilema: da li bi bez Svetske Banke, MMF-a i EU i bilo temeljnih reformi?!

Socijalna politika

U ovakvom kontekstu retko se sistematski problematizuje i kritički raspravlja o socijalnoj politici i njenim programima. U evropskom prostoru, ovi programi bitno doprinose socijalnom identitetu, statusu građana, životnim izgledima, kao i matrici životnog standarda (novčani transferi, penzije, kvalitet zdravstvene zaštite, obrazovanje, zaštita na radu, sigurnost zaposlenja). Upravo programi socijalne politike obezbeđuju legitimitet zajednice, povećavaju poverenje, nude okvir životne i kulturne orijentacije, ojačavaju socijalnu integraciju i značajno doprinose ekonomskom razvoju.

U našoj zemlji socijalna politika se, međutim, konceptualno svodi na tzv. socijalni sektor, unutar kojeg se teme i problemi tehnički analiziraju i rešavaju, najčešće u kontekstu budžetskih okvira i ograničenja. Dakle, u pitanju su javni programi iz domena sistema socijalnog osiguranja poput penzijskog, zdravstvenog osiguranje i osiguranja za slučaj nezaposlenosti, uz podsistem socijalne zaštite, ali se ovi ne posmatraju integralno i u jednom širem konceptualnom i socijalnom kontekstu. Ovi programi su administrativno definisani, sa nadležnim ministarstvom na vrhu i pratećim agencijama koje omogućavaju njihovu realizaciju. To otvara dva poznata problema. Prvi je problem koordinacije i saradnje na nivou centralne administracije. Drugi je kako integrisati šire teme, agende i probleme i kako upravljati procesima i projektima koji prevazilaze administrativne podele ili se nalaze u sivoj zoni između dve ili više administrativnih nadležnosti i samim tim zahtevaju međusektorsku saradnju. U takve sadržaje spadaju, primera radi, demografska politika, posebno starenje stanovništva, problem društvene i prostorne nejednakosti, socijalna mobilnost, siromaštvo, socijalna kohezija, itd. Zbog svega ovoga, dinamika odnosa, procesa i aktivnosti unutar domena socijalne politike sasvim se pojednostavljuju: interesne grupe zagovaraju zaštitu ili proširenje svojih prava, a o institucijama i programima se raspravlja u kontekstu kapaciteta i cena usluga. Na to se najčešće svode istraživanja, kao i zvanični izveštaji ili (javne) rasprave. Razloga za ovakvo reduciranje je mnogo, a u to svakako spada i odsustvo sistematskih i komparativnih analiza, kao i ozbiljni monitoring i evaluacije efekata i mera koje država donosi.

Tamna strana meseca

Tehničko i, gotovo isključivo funkcionalno poimanje socijalne politike proizvodi nekoliko ključnih problema. Prvo, otežava razmišljanje o alternativama i smanjuje inovativnost. Drugo, programi i mere socijalne politike se svode na rešavanja budžetskih i administrativnih ograničenja i prepreka, a zapostavlja se sama svrha, obim i kvalitet programa. Treće, podjednako važno, čitav niz tema i problema postaju nevidljivi ili sasvim marginalizovani.

Ovo je samo kratka i nepotpuna lista tema koje kao da se tiču „tamne strane meseca“, tj. o njima se malo zna, dok temeljna i suštinska rasprava između relevantnih aktera gotovo, kao po pravilu, izostaje:

            -Spoljne (odliv mozgova) i unutrašnje migracije (nova tranziciona urbanizacija ili nekontrolisani rast gradova, „beogradizacija“, gašenje sela, urbana naselja koja se formiraju uz glavne puteve);

            -Urbano siromaštvo (periferije velikih gradova), ilegalna stambena gradnja, problem nehigijenskih naselja, politika stanovanja (socijalne posledice masovne privatizacije stanova, loši stambeni uslovi i stanogradnja, posebno razvoj sektora za izdavanje stanova, socijalno stanovanje);

            -Starenje stanovništva, ali i investiranje u potomstvo, odnosno stvaranje uslova za razvoj dece i omladine (struktura porodica, javna podrška i usluge, uslovi školovanja, socijalna mobilnost), problem porodičnog nasilja koje je u porastu;

            -Uslovi i kvalitet rada, sigurnost zaposlenja, politika zarada, tj. pitanja primarne (kolektivni ugovori, socijalni dijalog) i sekundarne distribucije (mehanizmi redistribucije, poreska politika se tretira kao tehničko pitanje);

            - „Nevidljivo i suvišno stanovništvo“ (dugotrajno bez posla, siva ekonomija, građani bez zdravstvenog i penzionog osiguranja, bez redovnih prihoda, posebno oni na pragu starosti);

            -„Kultura siromaštva“ (izloženost dugotrajnoj nezaposlenosti koja ima tendenciju da preraste u neaktivnost, crna ekonomija, struktura potrošnje u ključu preživljavanja, „život u prigradskim naseobinama“, višegeneracijske porodice u urbanim prostorima);

            -Socijalna integracija (civilno društvo, socijalni kapital, kriminal i nasilje, tolerancija prema drugima/različitosti, “govor mržnje“, položaj nacionalnih manjina, populizam),

            - Izostaju, ili su sporadične i parcijalne analize i rasprave o obimu, tematskom okviru i kvalitetu istraživanja u oblasti socijalne politike; teško je prisetiti se analiza ili rasprava o istraživačkoj i profesionalnoj zajednici – kadrovima, uslovima rada, fondovima; slično se može reći i kada su u pitanju baze podataka, statističko praćenje, međunarodna saradnja; kvalitet monitoringa i evaluacije vlastite delatnosti ili važnih programa tek počinju da se konceptualizuju i eksperimentalno promovišu. U odsustvu ovakvih analiza i na njima poduprtim raspravama, razumevanje tema, problema i procesa u socijalnoj politici, kao i samo upravljanje programima deluje rudimentarno i može veoma lako kliziti ka improvizaciji.

Ukratko, problematika socijalne politike iziskuje ne samo ozbiljnu javnu raspravu, već i temeljnu rekonceptualizaciju, otvaranje novih tema, serije istraživačkih projekata, komparativne analize, oživljavanje istraživačkih zajednica i njihovih profesionalnih udruženja, kritičku analizu projekta tranzicije i njegovih programa, dijalog unutar i između profesija, kao i između profesionalnih i političkih elita. I ne samo to, više nego ikad potreban je i jedan širi idejno-konceptualni okvir za razumevanja i promenu našeg socijalnog miljea. To, pored ostalog, podrazumeva i viziju „dobrog društva“, dakle alternativu postojećim ekonomskim i političkim aranžmanima, pa set društvenih vrednosti na kojima se temelji vizija, zatim strateška dijagnoza „socijalnog pitanja“, kao i temeljna promišljanja o setu reformi, kao i savezništvima i konsenzusu oko pravca promena.

Platforma za monitoring

Očigledno je da će globalnai evropska ekonomska kriza dovesti do stagnacije ili minimalnog rasta BNP, a samim tim i do daljeg opadanja ili stagnacije zaposlenosti i opšteg životnog standarda građana. Zbog već postojećeg budžetskog deficita, javne i privatne zaduženosti, kao i započetih programa javne štednje, nova vlada će verovatno biti suočena sa stalnim zahtevima za preraspodelu budžeta i smanjivanje javnih programa, rezanje svih subvencija, kao i dalju privatizaciju ne samo ekonomije, već i programa socijalne politike. Shodno tome, fokus ovog projekta nadgledanja i analize mora biti ne samo na prioritetima u oblasti socijalne politike, već i na jedan širi analitički okvir kojim se čitav niz tema, programa i projekata posmatra u razvojnoj perspektivi.

Konceptualno, monitoring vladinih i drugih javnih programa zasnivaće se na široj zamisli socijalne politike, kao i u povezivanju ovih programa sa drugim važnim procesima, aktivnostima i programima. Prvo, analiza ciljeva, pristupa i dinamike ključnih vladinih programa i projekata. Drugo, monitoring implementacije vladine agende: zakoni, uredbe, strateški programi, razvojni prioriteti. Treće, svrha, obuhvat i kvalitet projekata kada se u pitanju glavni transferi i usluge. Poseban fokus ce biti na partnerstvu između javnog i privatnog, odnosno na programe u kojima su privatni i treći sektor važni akteri. Na samom kraju, važan deo monitoringa bi trebalo da budu i programi i projekti koji se realizuju u kontekstu EU integracionih procesa, kao i druga partnerstva sa međunarodnim donatorima (selekcija ključnih projekata).

Zbog nužne selektivnosti, izdvajamosamo nekoliko prioriteta:

            -Penzioni sistem je prenapregnut i na ivici kolapsa. Zato bi trebalo očekivati zahteve za temeljnuprivatizaciju, ojačavanje III i uvođenje II stuba osiguranja, kao i kresanje ili stagnaciju javnih fondova (doprinosi, budžet). Pooštravanje uslova za ostvarivanje prava, zalaganje za novu formulu za indeksiranje, „brisanja“ životne dobi kao uslova za odlazak u penziju ili njeno povećanje, biće nesumnjivo jedan od prioriteta.

            -Zdravstvoje već uveliko privatizovano u kontekstu mreže agencija, ali i plaćanja usluga zdravstvene zaštite. Funkcionisanje javnog sektora je skoro paralizovano zbog ograničenih fondova (manje od 300 evra percapita). Zato će rasti zahtevi za daljuprivatizaciju, ali i formulisanje adekvatnog modela koeegzistencije privatnog i javnog sistema zdravstvenog osiguranja. Korupcija u zdravstvu je poprimila gotovo endemske razmere, a traži se i „dodatno“ javno osiguranja ili povećanje participacije građana od 20% u cenama usluga. Pojava novih i privatnih zdravstvenih fondova imaće ozbiljne implikacije na: 1) usmeravanje usluga ka novim fondovima, kao i 2) reduciranje javnog sektora ka platežno manje sposobnim klijentima. U novom okruženju, ali i zbog dramatično smanjenih budžeta, ključna ponuda javnog zdravstvenog osiguranja, tj. „osnovni paket usluga“ i „pozitivna lista lekova“ nisu tehnička pitanja, već sam temelj javnog zdravstva. Oni definišu obim i kvalitet usluga koje pokriva država, i određuju šta je individualna odgovornost (pristup, dostupnost, jednakost). Zatim, verovatna konsolidacija i rekonstrukcija zdravstvene mreže otvara pitanje realne dostupnosti i kvaliteta usluga zdravstvene zaštite posmatrano prema teritorijalnom principu, ali i kada su u pitanju različite socijalne grupe (posebno Romi). Najavljena decentralizacija dodatno aktuelizuje pitanje dostupnosti zdravstvenih usluga i nacionalne solidarnosti.

            -Socijalno-politički apsekt obrazovanja. Kao što je poznato, naše društvo se još uvek suočava sa nepotpunim obuhvatom dece osnovnim i srednjoškolskim obrazovanjem, ali i niskom stopom univerzitetski obrazovanih građana. Zato se i monitoring mora fokusirati ka ovim ciljevima. Pored toga, društvo se suočava sa čitavim nizom dilema i pritisaka u vezi finansiranja sistema obrazovanja. U takvom ambijentu - problem stipendija, studentskih (subvencionisanih?) kredita, studentskog standarda, inkluzije specifičnih grupa; demetropolizacijeuniverziteta, korupcije postaju prioriteti za monitoring. Uz to, sam obrazovni proces, akademsko istraživanje, opremljenost biblioteka, baza podataka, fondova namenjenih istraživanjima, međunarodna saradnja, oživljavanje profesionalnih udruženja, organizovanje tribina, naučni časopisi imaju ključnu ulogu u razvoju ili sunovratu.

            -Oblast rada i zapošljavanje. Analiza i evaluacija ključnih ekonomskih strategija i programa u kontekstu mogućeg porasta zaposlenosti (regionalizacija, rodna dimenzija problema nezaposlenosti, položaj mladih na tržištu rada, implementacija aktivnih mera na tržištu rada). Kritička analiza i praćenje važnih javnih programa i projekata zapošljavanja (programi i mere namenjene specifičnim grupama, programi prekvalifikiacije i dokvalifikacije, podsticajni programi). Analiza inovativnih i alternativnih programa (razvoj porodičnog biznisa, socijalno preduzetništvo, razvoj zadrugarstva, javni radovi). Kontroverze oko dalje „fleksibilizacije radnog zakonodavstva“ zapošljavanja i otpuštanja kao diskreciono pravo poslodavca;kompanijska socijalna politika; sindikati i kolektivno pregovaranje, agenda socijalnog dijaloga; analiza povremenog rada i rada na određeno vreme, prekovremenog, a neplaćenog rada, kao i praksa zapošljavanja (žene) i otpuštanja u kontekstu pacifikacije zaposlenih; kontroverze oko prakse da se realne, tj. stvarne isplate znatno razlikuju od onih formalno prijavljenih u kontekstu budućih penzija, naknada po osnovu zaposlenosti, zdravstvenog osiguranja...

            -Socijalna zaštita, kao važan segment socijalne politike izložena je izuzetnom pritisku i izazovima u ključu porasta zahteva za finansijsku podršku, kao i za smeštajem korisnika u različite socijalne ustanove ali i razvijanje mreža usluga na lokalnom nivou koje bi trebalo da odgovore na zahtevedeinstitucionalizacijom. S druge strane, budžetska ograničenja smanjuju fondove za ove namene, pa je verovatno da će doći do stagnacije ili smanjenja broja korisnika ali i visine socijalnih transfera. Novi Zakon o socijalnoj zaštiti ima reformski potencijal pa je važno pratiti njegovu implementaciju. Važno je, takođe pratiti različite lokalne inovacija i inicijative, kao i podršku civilnog društva, kao i pojavu lokalnih fondova, mreža i programa.

            -Siromaštvo i vladin ekonomski program. Uspešan ekonomski program je osnova za smanjivanje siromaštva, ali je ipak neophodno u sve programe ugraditi mehanizme koji to imaju za svoj isključiv cilj. Neophodno je dodatno nadzirati sve direktne ili indirektne implikacije vladinih programa koji su usmereni na smanjivanje siromaštva (inkluzija, subvencije, podsticaji, porezi i doprinosi- lični dohoci, ukupni prihodi, akcize, PDV, zaštita potrošača).

            -Poreska politika se ne ograničava na punjenje budžeta i finansiranje javnih programa, već ima i neposredne socijalno-političke implikacije (redistribucija primanja u korist siromašnih ili imućnih); dakle, porezi na lične dohotke i/ili ukupna primanja, kao i stope PDV na robe i usluge, odnosno visina doprinosa direktno uvećavaju/smanjuju životni standard i izglede većinskog dela građana.

            -Decentralizacija će se verovatno nalaziti pri samom vrhu prioriteta nove vlade i otuda važnost monitoringa prenošenja ovlašćenja i odgovornosti na organe samouprave (fondovi, administrativni, stručni i institucionalni kapaciteti), kao i precizna podela nadležnosti između nacionalnih i lokalnih nadležnosti; nacionalna solidarnost i podrška lokalnim zajednicama, posebno u oblasti socijalne politike, biće predmet rasprave i suprotstavljenih pritisaka.

            -Civilno društvo i socijalna politika ili uvođenje novog, važnog aktera u ovaj domen: javno-privatno partnerstvo, direktne inicijative, pritisak i kritika. Socijalno preduzetništvo, mreže civilnog društva i inicijativa, korporativna filantropija, zadužbine i fondacije (podrška vlade, partnerstvo...), volonterstvo, kao i oživljavanje tradicionalnih formi uzajamnosti, štednje i podrške su manje vidljiv i istraživan aspekt socijalne politike.

            -Dijaspora i socijalneimplikacije. Finansijski transferi naše dijaspore iznose oko 5 milijardi evra godišnje i time prevazilaze prosečna godišnja ulaganja stranog kapitala. Na taj način ona vitalno utiču na balanse izvoza-uvoza, direktno i indirektno na balansiranje budžeta, jačanje domaće tražnje, kao i životni standard stanovništva. O svemu ovome se jako malo zna, ne istražuje se i javno ne raspravlja. Zato je preko potrebno da se analizira i valorizuje učešće ovih sredstava u održavanju standarda. Takođe, iz analize treba da proističu inicijative da se deo ovih sredstava pretvori u štednju u bankama, a pre svega u ulaganja u mali i porodični biznis, dakle u kreiranju ambijenta za realizaciju ovih aktivnosti.

            -Istraživačka praksa i istraživačka zajednica. Monitoring mora obuhvatiti i ovu važnu oblast koja je kod nas relativno zapostavljena.Neophodan je analitički okvir i analiza istraživačkihinstitucija, profesije, projekata, finansiranje, kao i međunarodne saradnje i domaće kooperacije, ali i stanja u bibliotekama, izdavaštvu naučnih časopisa i knjiga, bazama podataka, kao i raspravama, konferencijama, ugledu u javnosti i samim tim mogućnostima uticaja na političku elitu. Bez ove dimenzije teško je očekivati radikalne promene.