Kako poboljšati dostupnost javnih službi



 

Neka od osnovnih socijalnih i kulturnih prava građana ostvaruju se u javnim službama (alternativni nazivi - društvene delatnosti, socijalna infrastruktura, socijalni servisi, usluge od opšteg/javnog interesa...). U terminologiji Evropske Unije koristi se sintagma usluge od opšteg interesa – UOI (services of general interest) ili usluge od opšteg ekonomskog interesa (services of general economic interest) u kojima građani zadovoljavaju svoje dnevne potrebe i koje su od vitalnog značaja za njihovu dobrobit. U definiciji UOI naglašena je odgovornost javne uprave da obezbedi opskrbu ovim uslugama bez obzira da li su one profitabilne na slobodnom tržištu. UOI obuhvataju širok spektar usluga sa velikim varijacijama između država članica EU, od snabdevanja vodom, energijom, odlaganja otpada, zdravstvene zaštite, obrazovanja, socijalne zaštite, poštanskih usluga i sl. Kvalitet života građana zavisi od kvaliteta i dostupnosti ovih usluga, budući da su one ključne za održivi ekonomski razvoj i socijalnu i regionalnu koheziju, kako na nacionalnom nivou tako i u okviru EU. S tog razloga Konfederacija evropskih sindikata smatra da je univerzalna dostupnost uslugama od javnog interesa fundamentalno pravo i stub Evropskog socijalnog modela. (http://www.etuc.org/a/3167)

Obavljanje usluga od javnog interesa u Srbiji regulisano je Zakonom o javnim službama – JS (Zakon o javnim službama, "Službeni glasnik RS", br. 42/1991 i 71/19949) i sektorskim zakonima. Javnom službom u smislu ovog zakona smatraju se ustanove, preduzeća i drugi oblici organizovanja utvrđeni zakonom, koji obavljaju delatnosti odnosno poslove kojima se obezbeđuje ostvarivanje prava građana odnosno zadovoljavanje potreba građana i organizacija, kao i ostvarivanje drugog zakona utvrđenog interesa u određenim oblastima. Ustanove javnih službi (UJS) osnivaju se u oblasti obrazovanja, nauke, kulture, fizičke kulture, učeničkog i studentskog standarda, zdravstvene zaštite, socijalne zaštite, društvene brige o deci, socijalnog osiguranja, zdravstvene zaštite životinja ’’radi obezbeđivanja ostvarivanja prava utvrđenih zakonom i ostvarivanja drugog zakonom utvrđenog interesa’’ u navedenim oblastima. Za obavljanje delatnosti odnosno poslova utvrđenih zakonom u oblasti: javnog informisanja, PTT saobraćaja, energetike, puteva, komunalnih usluga i drugim oblastima određenim zakonom, osnivaju se preduzeća.

Jedan broj građana je uskraćen u korišćenju ovih prava, uključiv i ona garantovana Ustavom Republike Srbije (pravo na osnovno obrazovanje) s razloga što mu usluge nisu dostupne budući da se nalaze na znatanoj prostornoj udaljenosti, pa njihovo zadovoljavanje podrazumeva dodatne visoke troškove. Tema o dostupnosti usluga od javnog interesa je još uvek na marginama naše političke i stručne javnosti, i samo usput se pominje u dokumentima koji se odnose na smanjenje siromaštva, unapređenje uslova i kvaliteta osnovnog i srednjeg obrazovanja,  zdravstvene i socijalne zaštite i dr. Ova tema bila je predmet analize i planskih propozicija u oba Prostorna plana Republike Srbije (1996 i 2009), i u prostornim planovima opština i područja posebne namene, ali ti planski dokumenti ne obavezuju javne politike na sprovođenje i monitoring planskih propozicija.  

Smatramo da je tema prostorne dostupnosti UOI jedna od ključnih u definisanju i implementaciji razvojnih politika u Srbiji i usklađivanja sa principima, normama i standardima EU. Princip dostupnosti UOI je temeljni uslov za socijalni razvoj i socijalnu kohenziju. Slaba ili substandardna prostorna dostupnost UOI, a naročito ustanova javnih službi, uvećava višestruku lišenost građana naročito onih koji žive u seoskim, perifernim i saobraćajno neintegrisanim naseljima, isključuje veliki broj stanovništva iz ekonomskog i socijalnog razvoja, usporava ukupan ekonomski razvoj i, konačno, krši osnovna ljudska i građanska prava koja je država obavezna da garantuje svojim građanima.  

Tema prostorne dostupnosti UOI tiče se gotovo doslovno svih sektora javnih politika. Stoga se očekuje da će i drugi sektorski portali/izveštaji uključiti i ovaj aspektu u analizu. Težište u ovom izveštaju biće na unapređenju prostorne dostupnosti u oblastima obrazovanja i zdravstve zaštite, između ostalog  s razloga što je garantovanje opšteg obaveznog i besplatnog srednjeg obrazovanja kao i osnovna zdravstvena zaštita temeljno ustavno pravo svakog građanina Srbije.    

Ustanove javnih službi

Postoji nekoliko važnih argumenata za unapređenje prostorne dostupnosti UJS. Ove usluge se finansiraju iz javnih fondova (sa ili bez učešća korisnika i drugih izvora), i po tom osnovu one treba da budu dostupne svim zainteresovanim građanima odnosno pripadnicima ciljne grupe. Obaveze javnog sektora u oblasti socijalnih i kulturnih prava građana utvrđene su međunarodnim dokumentima koje je Srbija ratifikovala (Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Evropska socijalna povelja, Konvencija o pravima deteta, Konvencija o ukidanju svih oblika diskriminacije žena, Konvencija Međunarodne organizacije rada o minimalnim standardima socijalnog obezbeđenja i dr.), kao i Ustavom, zakonima i drugim aktima. Definicija UOI u međunarodnim dokumentima ukazuje na njihova bitna obeležja (1) jednak pristup za sve, (2) razumni uslovi dostupnosti i (3) visok nivo subvencioniranosti budući da najveći broj ovih usluga nije profitabilan (Evropska konferencija ministara nadležnih za prostorno planiranje. Lisabon, 2006).

U Srbiji, još uvek dominira urbocentrični koncept organizacije javnih službi. Osnovna beležja ovog koncepta su: (1) usluge se organizuju mahom u gradskim naseljima bez pratećih i komplementarnih aktivnosti koje će usluge učiniti dostupnim i za žitelje seoskih naselja, manjih gradova odnosno naselja u kojima ne postoje takve vrste usluga; (2) modeli organizacije ovih usluga  prilagođeni su  gradskom tipu naseljenosti (stacionarnost, gustina izgrađenosti, gustina naseljenosti), i(3) usluge koje se organizuju u seoskim naseljima su po pravilu substandardne i slabog kvaliteta.

Modeli poboljšanja prostorne dostupnosti i kvaliteta usluga

Povećanje prostorne dostupnosti ne podrazumeva da u svakom naselju odnosno u mestu stanovanja postoje usluge javnih službi, ali podrazumeva da usluga bude dostupna svakom građaninu. To se ostvaruje različitim modalitetima organizovanja usluga, bilo tako što se formiraju različite komplementarne usluge koje povećavaju gravitaciono područje usluge (đački i studentski domovi i internati, umrežavanje privatne ponude za smeštaj učenika i srednjoškolaca i sl.), ili se pak organizuju mobilne usluge koje dolaze u određenim vremenskim intervalima ili po potrebi i pružaju uslugu na licu mesta. 

Povećanje prostorne dostupnosti uslugamože se ostvariti na različite načine, s obzirom na vrstu/prirodu usluge. Jedan od načina je tzv. ''Štamparеv model'',primenjivan u Jugoslaviji pre Drugog svetskog rata, a priznat i u svetskim razmerama, koji se zasniva na konceptu statusnog napredovanja stručnjaka koji odlaze da rade u nerazvijena i deprivirana područja. Primena ovog modela bazično zavisi od odluka na nacionalnom nivou, budući da lokalne vlasti u nerazvijenim i depriviranim područjima nemaju ni finansijskasredsta ni stručnekapaciteteza ovakve programe.

Drugi način jepovećanje gravitacionog područja usluge/ustanove, odnosno organizovanje komplementarnih sadržaja koji šire teritoriju sa koje dolaze korisnici ustanove/usluge. Primeri takvih komplementarnih sadržaja su: đački/učenički domovi i internati, organizovana i umrežena ponuda privatnog smeštaja za učenikeustarijim razredima osnovne i u srednjimškolama, pansioni za ishranu učenika, srednjoškolski i univerzitetski kampusi, manji stacionarni centri uz domove zdravlja za kraći boravakgrađana iz udaljenih naselja i dr. Smisao organizovanja ovakvih sadržaja je da se poveća područje sa koga dolaze korisnici usluge i time  poveća broj/koncentracija korisnika usluga, a da se istovremeno obezbede potrebni uslovi za kvalitetno obavljanje usluge. 

Noviji pristup je razvijanje mobilnih usluga (''usluga ka korisniku'').Svrha mobilne usluge je da dopre do korisnika na znatno širem geografskom prostoru, tako što će mobilni timovi u određeno vreme (jednom nedeljno, jednom u petanest dana, jednom mesečno) dolaziti u seosko naselje i pružati odgovarajuće usluge lokalnom stanovništvu. Mobilne usluge i službe se prilagođavaju potrebama manjeg broja korisnika koji žive u naseljima disperzovanog tipa, čiji broj i koncentracija nisu dovoljni da obezbede racionalnost organizovanja stalne i klasično (stacionarno) organizovane slaužbe. Mobilne usluge sadrže dva osnovna oblika: (1) vozilo sa odgovarajućom ugrađenom opremom: na primer, mobilna stomatološka ordinacija, mobilna laboratorija, mobilna biblioteka, mobilna učionica sa kompjuterskom opremom i internetom, mobilni vrtić..., i (2) mobilne ekipe i timovi koji periodično dolaze u naselje i rade u objaktima u seoskom naselju (nastavnici za pojedine predmete kao što su matematika, strani jezik, računarstvo za koju nastavu učitelji u područnim školama nisu dovoljno kvalifikovani, lekar, kućna nega, briga o slabije pokretnim i starim licima i dr.). Svako naselje za potrebe obavljanja ovih aktivnosti treba da ima odgovarajući objekat/zgradu. Ti objekti mogu da budu organizovani kao mali multifunkcionalni centri u kojima se mogu obavljati različite aktivnosti (pomenute mobilne usluge, aktivnosti lokalnih organizacija civilnog društva, programi za lokalno stanovištvo i dr.). 

Uvođenje mobilnih programa, naročito u oblasti zdravstva i obrazovanja, motivisano je, između ostalog, i poboljšanjem usluga i dostupnosti u područjima sa podstandardnom dostupnošću i kvalitetom usluga (underserved). Takvi programi, izuzev onih komercijalne prirode, oslanjaju se na javni sektor u obrazovanju i zdravstvenoj zaštiti. Na internetu se može naći veliki broj informacija o organizacijama i programima mobilne zdravstvene zaštite u SAD, na primer, iz kojih se vidi da se takva forma zdravstvene zaštite sve više širi i opravdava motive uvođenja. Najčešće se navode usluge preventivne zdravstvene zaštite, različitih vrsta snimanja i laboratorija i pružanja osnovnih lekarskih usluga u područjima u kojima su ove usluge podstandardno dostupne. Ove vrste zdravstvenih usluga organizuju se u vozilima (Mobile Health Services Bus/Vehicle, Health Bus)[1]

O upotrebi mobilnih vrtića postoji veliki broj informacija na Internetu. U Novom Zelandu su mobilne predškolske jedinice razvijene 1970-tih godina da bi se obezbedili odgovarajući standardi obrazovanja i obuhvat dece u izolovanim područjima. Danas postoji sedam takvih jedinica, svaka ima po dva učitelja, koji ''pokrivaju'' nekoliko lokacija tokom nedelje. (Kennedy, Shelley and oth. (1990-91), Mobile Pre-SchoolUnits in New Zeland. Vol. I-II http://eric.ed.gov/ERICWebPortal).

Primeri dobre prakse u Srbiji:

U Srbiji postojeprimeridobre prakse u organizovanju mobilnih usluga.

-       Nekoliko srednjih škola sa dobro organizovanim internatima ili kampus sistemom (Vojna gimnazija u Beogradu, Poljoprivredna škola u Svilajncu, Poljoprivredna škola u Čačku i dr.)

-       Pokretna biblioteka Infobus u opštini Prijepolje, sa oko 7000 knjiga, kompjuterima i internetom, koja dva puta mesečno dolazi u jedno od 15 sela pokrivenih ovim programom. Finansiranje projekta je pre petgodina  preuzela i nastavila opština Prijepolje iz svog budžeta[2].

-       Akcija besplatnih zdravstvenih pregleda seoskog stanovništva, započeta 11. februara 2009.u opštini Jagodina, u kojoj je planiranobilazak i snimanje zdravstvene situacije u seoskim naseljima, i koja ima izglede da postane stalni program lokalnih vlasti u ovoj opštini.[3]

Primeri loše prakse:

-       Mobilni mamograf koji je stajao na Trgu Nikole Pašića u Beogradu kao stacionarni aparat, iako u radijusu od 1 km. postoji bar 20-ak stacionarnih mamografa.

-       Od 100 malih maturanata u osnovnoj školi u Crvenoj Reci (naselje na međunarodnom putu Niš – granica Bugarske), ni jedan nije nastavio školovanje u srednjoj školi. Razlog, cena mesečne karte za javni prevoz do Niša i natrag košta oko 8000 dinara, a prosečna plata u naselju (za one koji su zaposleni) ili penzija je oko 15 – 20 000 dinara.

-       U Srbiji manje od 4% srednjoškolaca može da dobije smeštaj u internatu (ostavljam po strani analizu uslova internatskog smeštaja...). Ovako mali kapacitet internata ukazuje da je dostupnost srednjih škola za decu čiji roditelji ne stanuju u mestu u kome se nalazi škola veoma niska.

Teme za raspravu:

(1) Decentralizacija i prenošenje ovlašćenja na regionalni i lokalni nivo su nužan ali ne i dovoljan uslov za aktiviranje razvoja seoskih područja i nerazvijenih regiona

-       Podrška organizacijama besplatne pravne pomoći i njihova obuka o specifičnim problemima građana u seoskim područjima

-       Dorada zakonske regulative i umanjenje administrativnih i drugih prepreka za organizovanje javnih službi u seoskim naseljima 

-       Obaveza svih aktera u različtim sektorima usluga od javnog interesa da u razvojne programe i planove uključe dimenziju prostorne dostupnosti

-       Institucionalna, finansijska i personalna podrška organizacijama civilnog društva u oblasti socijalnog razvoja

-       Donošenje zakona o neprofitnim organizacijama

 

(2)Kako poboljšati kvalitet života u seoskom domaćinstvu i umanjiti rizike sa kojima se suočavaju ili će se suočavati seoska domaćinstva:

-       Prilagođavanje modaliteta organizovanja usluga  osobenostima lokalnih zajednica i ciljnih grupa

-       Nastavljanje trenda povećanja broja starih u selima, a naročito staračkih domaćinstava iziskuje politike koje traže modifikovan angažman javnog sektora i saradnju javnog i privatnog sektora

-       Da li prilagođavanja naslednog prava može da pomogne u poboljšanju statusa i egzsitencijalne sigurnosti starih?

-       Reaktiviranje Štamparevog modela i podsticaji za stručnjake koji odlaze na rad u seoska naselja

-       Primena principa pozitivne diskriminacije za decu iz seoskih naselja prilikom upisa u srednju školu ili konkurisanja za internatski smeštaj

-       Subvencioniranje javnog prevoza između seoskih naselja i opštinskog centra za pojedine kategorije korisnika (na način kako se to radi u gradovima, na primer)

-       Usmeravanje podrški za poboljšanje uslova stanovanja i u seoska naselja, (rekonstrukcija objekata, unapređenje energetske efikasnosti i dr.).     

(3)Kojim politikama i merama se može podstaći uređenje seoskih naselja.

-       Korišćenje mobilnih stručnih timova za unapređenje komunalnog standarda

-       Stručna i finansijska podrška lokalnim vlastima za uvođenje minimalnih standarda komunalne opremljenosti putem podsticanja javnih radova, smanjenja poreskih stopa, angažovanjem ličnog rada

-       Osposobiti i obučiti lokalne vlasti i organizacije civilnog društva da konkurišu za korišćenje fondova EU i drugih međunarodnih organizacija i stranih država namenjenih smanjivanju siromaštva i programima društenog uključivanja.

 

Monitoring:

- Definisanje i praćenje indikatora kvaliteta života

- Usklađivanje i povezivanje sektorskih politika

- Praćenje obuhvata ciljnih grupa u okviru sektorskih politika

 

Dokumenti:

 

Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima. Generalna skupština UN, 1966.

 

Evropska socijalna povelja. Savet Evrope (1961, 1988, 1996, 1999)

 

European Spatial Development Perspective (ESDP). Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the European Union. Potsdam, 1999.

 

Green Paper on Services of General Interest(2003). Commision of the European Communities. Brussels, 21.5.2003 (COM(2003)270 final).

 

White paper on services of general interest. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Brussels, 12.05.2004 (COM(2004)374 final)

 

Implementing the Community Lisbon Programme: Social Services  of General

Interest in the European Union. Brussel, 26th April 2006 (COM(2006)177 final)

 

Joint Report on Social Protection and Social Inclusion. European Commission (COM( 2005)14.

 

European Social Network . www.esn-eu.org

Guiding principles for Sustainable Spatial Development of the European Continent. The CEMAT Guiding Principles – the Hannover Document.2000

Public Services – Services of General (Economic) Interest – SG(E)Is. European Trade Union Confederation (ETUC). http://www.etuc.org/org/a/3167 (9.03.2009)

 

Praćenje društvene uključenosti u Srbiji(2009). Beograd: Tim potpredsednika Vlade za implementaciju Strategije za smanjenje siromaštva.

 

Prostorni plan Republike Srbije. Beograd, 2009.

 

Urban Indicators Guidelines. UN Habitat. The Global Urban Indicators Database.