Princip dobre uprave (good administration)



Od nastanka savremene pravne države do danas, uprava je kao dinamička pojava koja se stalno menja i razvija, prošla nekoliko faza. Od koncepta „uprave kao vlasti“ koji je polazio od odnosa nadređenosti državnih organa prema građanima, u kojem je građanin posmatran kao podanik koji je dužan da slepo izvršava naređenja vlasti, odnosno uprave, jer će u suprtonom biti sankcionisan ili kažnjen, do preobražaja koncepta javnog prava koji je doveo do shvatanja da se se uprava posmatra kao „servis građana“ i javna služba, a kasnije i regulator društvenih procesa, prošlo je više od 200 godina.

Ovaj „preobražaj“ je podrazumevao da javna uprava ne obavlja svoje poslove samo „naređivanjem“, „primenom prinude“, zapovedanjem i autoritativnim odlučivanjem, već prvenstveno vršenjem odgovarajućih usluga i delatnosti od interesa za sve građane, staranjem o stanju u određenim oblastima, odnosno podsticanjem i usmeravanjam razvoja u njima i oblikovanjem javnih politika u interesu građana. To je podrazumevalo i značajno širenje „organizacije“ javne uprave. Nju više ne čine samo organi državne uprave poput na primer, ministarstava, zavoda, poreskih i carinskih uprava i dr. ili pokrajinska, opštinske i gradske uprave, već i sve drugi subjekti koji vrše „poslove“ uprave, a kojima je zakonom povereno vršenje upravnih javnih ovlašćenja (poslova uprave), poput, na primer, komunalnih preduzeća, javnih preduzeća, škola, bolnica, pozorišta, muzeja, centara za socijalni rad, zdravstvenih ustanova i dr.   

Ovaj preobražaj, doveo je i do potrebe da uprava „kao servis građana“, obavlja upravne poslove u skladu sa pravilima o dobrom i urednom vršenju uprave, a nepravilnost ponašanja koja su suprotna tim pravilima, kao što su neblagovremeno postupanje i sporost, nepreduzimanje mera, pristrasnost, različite sitne ili druge nepravde, šikaniranje i druge nekorektnosti u odnosima prema građanima, odnosno sve ono što se podrazumeva pod „lošom upravom“ (maladministration), mora da bude eliminisano i sprečeno.  

Princip dobre uprave je princip rada savremene javne uprave kojim se teži da građanima pruži veću sigurnost u njihovim odnosima sa upravom, odnosno njenim službenicima, tako što se uspostavljaju dodatna pravila i principi ponašanja uprave prema građanima, koja ne koristi svoj „dominanti položaj“, već ga usmerava ka građanima i ostvarivanju njihovih prava i pravnih interesa, jer je u demokratiji, građanin „vrhovni gospodar“. Zato se u savremenoj pravnoj državi traži ne samo zakonitost postupanja javne uprave već i pravilnost, odnosno praksa pravednog, pristojnog i dobrog postupanja uprave, koja je antipod njenog lošeg postupanja.

Loše postupanje, ne mora nužno da znači da je ono i nezakonito. Međutim, razvoj demokratije je zahtevao, da rad uprave bude ne samo zakonit (legalan) već i legitiman sa stanovišta društvene opravdanosti. Postupanje uprave danas obuhvata i zakonitost (legalnost) i pravilnost u prethodno pomenutom kontekstu. Zato je bilo potreno pronaći najbolji način iskorenjivanja takvih nepravilnosti i prakse loše uprave.

            Koncept „dobre uprave“ razvijen je od devedesetih godina prošlog veka u UN, Savetu Evrope i drugim međunarodnim organizacijama. Ove organizacije su sačinile listu principa kojima javna uprava i javni službenici treba da se rukovode kako bi se uspostavili standardi dobre uprave. Koliko je pitanje „dobre uprave“ značajno, pokazuje i Povelja o osnovnim pravima Evropske unije (2000), kojom je ono priznato kao jedno od osnovnih prava građana Unije.

            U današnjem svetu, veliki značaj u kontroli pravilnosti rada organa uprave i iskorenjivanju loših praksi postupanja prema građanima, kao i u formulisanju principa dobrog i pravilnog postupanja, njihovoj afirmaciji i ukazivanju na njihovo kršenje, ima institucija ombudsmana (u Srbiji je to Zaštitnik građana). Ova institucija se pokazala kao organ koji efikasno „prodire“ u začarane birokratske krugove, i između ostalog, pored zakonitosti, obezbeđuje i otklanjanje praksi i posledica nepravilnosti i lošeg upravnog postupanja. U Srbiji je ova institucija međutim, nastala tek pre nekoliko godina. Efekti rada ovog nezavisnog državnog organa u iskorenjivanju praksi loše uprave postaju sve značajniji. Treba skrenuti pažnju da institucija ombudsmana, pored Zaštitnika građana na centralnom nivou, postoji i u Autonomnoj pokrajini Vojvodina (Pokrajinski ombudsman) i u 20 gradova i opština (jedinica lokalne samouprave) u Srbiji.  

            U Srbiji, postupanja i prakse organa javne uprave kojima se odstupa od principa dobre uprave su još uvek veoma česti. Loša uprava se u praksi manifestuje na različite načine.

Jedan od najčešćih „akata“ loše uprave je „ćutanje administracije“. Sa ovom manifestacijom loše uprave susreo se veliki broj građana Srbije. Reč je o situaciji kada organ uprave ne donese rešenje kojim se odlučuje o pravu određenog lica u roku koji je predviđen zakonom. Na primer, povodom zahteva jedne građanke Leskovca, Gradska uprava za privredu u ovom gradu, ni nakon četiri godine nije odlučila o njenoj žalbi na upravni akt kojim je prethono bilo rešeno o njenim pravima i obavezama. Druga građanka je više od pet meseci „čekala“ da Republički fond PIO, Filijala Beograd, donese rešenje kojem je ova Filijala, trebalo samo da utvrdi da je ona prethodno već ispunila uslove za ostvarivanje ovog prava. Iako je pomenuta građanka više puta usmeno zahtevala od službenika da je obavesti o toku postupka, ona ni u jednom momentu nije dobila pravu informaciju o tome. U jednom drugom, sličnom slučaju, građanin je čekao pune dve godine na donošenje rešenja o starosnoj penziji. U jednom periodu, Sektor za imovinsko pravne poslove Ministarstva finansija nije donosio rešenje, kao drugostepeni organ u upravnom postupku o imovinskim pravima građana (izuzimanje zemljišta, eksproprijacija i sl), jer rešenje nije imao ko da potpiše. Mogli bi na ovom mestu da navedeno i brojne druge primere ovakog šikaniranja građana u pogledu ostvarivanja njihovih prava. Međutim, moramo pomenuti i druge situacije lošeg postupanja uprave.  

Neizvršenje pravnosnažnih i konačnih odluka od strane organa uprave, bilo sopstvenih, bilo drugih nadležnih organa, takođe se smatra „lošim postupanjem administracije“. Ono što se često kao primer apostrofira jeste nepostupanje organa lokalne samouprave u slučajevima u kojima je nadležni organ doneo rešenje o rušenju objekta izgrađenih bez građevinske dovole ili objekata koji su građeni na osnovu građevinske dozvole, ali je tokom gradnje došlo do odstupanja. Ova rešenja se nisu sprovodila ni nakon više godina, ili su izvršavana krajnje sporadično i selektivno, bez jasno utvrđenih kriterijuma za sprovođenje izvršenja odnosno rušenja objekata. Veliki broj građana susreće se sa još apsurdnijom situacijum nezivršenja sudskih odluka od strane organa uprave.

Pravdanje organa lošom organizacijom posla takođe je „loša uprava“. Karakteristično  obeležje „loše uprave“ je pravdanje propuštanja organa uprave i službenih lica da se bave suštinom upravne stvari, usled loših procedura, neodgovarajuće unutrašnje organizacije posla i drugih teškoća i nerešenih pitanja u okviru administracije. U jednom od takvih slučajeva, Ministarstvo pravde je „zagubilo“ zahtev stranke na putu između Uprave za zajedničke poslove koja vodi Pisarnicu i Ministarstva pravde, a ministarstvo zatim, nije pokazalo dodatne napore da izađe u susret stranci, iako je od podnošenja „izgubljenog“ zahteva, u tom momentu, prošlo više od godinu i po dana.

Odsustvo međusobne saradnjeizmeđu različitih organa u postupku ostvarivanja ili zaštite prava građana, je loše postupanje. U više slučajeva, pravilnost, a preko nje ni princip dobre uprave, nisu bili ostvareni usled nedostatka saradnje između organa uprave i/ili ustanova, čime su propustili da obezbede brzo i kvalitetno rešavanje problema građana i otklanjanja propusta u radu.

Sindrom „niskog šaltera“ još jedan je veoma čest slučaj manifestacije „loše uprave“ sa kojim se suočavaju građani Srbije. Ova situacija postoji kada prijemne službe organa uprave i ustanova odbijaju da prime zahteve građana, pri čemu službenici pisarnice, iako za to nisu ovlašćeni, odbijanje prijema zahteva obrazlažu pravnim nedostacima podneska građana.

Nedosledno i nejednako postupanje prema građanima u istoj ili sličnoj situaciji, jeste akt „loše uprave“, jer su organi uprave dužni, da u okviru svojih zakonskih nadležnosti, postupaju po zahtevima građana na dosledan način, odnosno jednako prema svim građanima koji su u istoj ili sličnoj situaciji. Brojni su slučajevi kada „loša administracija“ ne može da se „podvede“ u prethodnu tipologiju i kategoriju. Razlog za to jesu brojne i različite oblasti javne uprave, za koje se „vezuju“ specifični slučajevi „loše uprave“. Na primer, u oblasti zdravstva i zdravstvene zaštite, jedan od slučajeva „loše uprave“ bio je zloupotreba dopunskog rada u Institutu za onkologiju Vojvodine, u kome je lečenje domaćih osiguranika od malignih oboljenja bilo organizovano kroz dopunski rad, što je značilo da iako je to lečenje bilo obuhvaćeno obaveznim zdravstvenim osiguranjem, pacijenti su ga sami plaćali. Drugi specifičan slučaj je neadekvatna zaštita podataka o ličnosti pacijenata, pa se u zdravstvenim ustanovama još uvek često dešava da se dijagnoze, nalazi i lekarski izveštaju o pacijentu, budu dostupni širokom kruga lica kao i da se iz zdrvstvene ustanove prosleđuju različitim subjektima, koji na to nemaju pravo. 

            Zaštitnik građana još u junu 2010. godine, izradio je Kodeks dobre uprave. Njime su bili obuhvaćeni brojni principi, pod kojima se podrazumevaju standardi dobre uprave, kao na primer, princip: legaliteta; poštovanja jednakosti građana pred zakonom i zabrane diskriminacije; svrsishodno, srazmerno, nepristrasno, objektivno, dosledno, pažljivo i učtivo postupanje prema građanima; poštovanje razumnih očekivanja građana, ispravljanje propusta od strane organa i službenog lica i dr.

            U iskorenjivanju praksi „loše uprave“, treba pomenuti i Kodeks ponašanja državnih službenika. Profesionalni, politički neutralni i edukovani državni službenik, morao bi, radi zaštite interesa same profesije postupati po ovim etičkim standardima, jer postupanje po njima afirmiše i princip dobre uprave. Kodeks je donet još 2008. godine, ali Visoki službenički savet morao je do sada da učini znatno više u cilju ispunjenja etičkih normi koje su u njemu sadržane.

            Već na samom početku mandata nove Vlade, Vlada bi posebnu pažnju trebalo da posveti iskorenjivanju praksi „loše uprave“. Zato bi se zagovaranje principa „dobre uprave“, moralo naći u samom ekspozeu budućeg predsednika Vlade. Međutim, sud o iskorenjivanju praski loše uprave, trebalo bi da daju sami građani kao korisnici njenih usluga. Ako u prvih sto dana napretka ne bude bilo, treba pojačati pritisak i obezbediti i sprovesti mehanizme kako bi se postojeće loše „prakse“ u radu javne uprave, kroz aktivno učešće građana što pre promenile.

            Usled složenosti sistema javne uprave i nemogućnosti praćenja svih njenih organizacionih oblika, akcenat monitoringa nad poštovanjem principa dobre uprave, u prvih sto dana vlade treba ograničiti samo na organe državne uprave i javne službe čiji je osnivač Republika Srbija.

            Monitoring bi obuhvatao:

● analizu ekspozea budućeg predsednika Vlade u domenu iskorenjivanja praksi loše uprave;

● slanje zahteva za slobodan pristup inforamcijama organima državne uprave sa pitanjem koliko pritužbi građana na rad organa državne uprave je bilo u periodu pre i nakon formiranja Vlade;

●  analizu podataka Zaštitnika građana o broju pritužbi građana na loše i nepravilno postupanje uprave (pre i posle izbora);

●   stvaranje jedinstvene baze podataka o slučajevima loše uprave i utvrđivanje  tipologije tih slučajeva (odgovarajuće klasifikacije) koja bi zatim pomogla u načinima njihovog otklanjanja;

●  praćenje primene principa Kodeksa dobre uprave Zaštitnika građana;

● praćenje primene Etičkog kodeksa državnih službenika i nameštenika i saradnja sa Visokim službeničkim savetom;

● praćenje izveštavanja javnih glasila o slučajevima lošeg administrativnog   postupanja;

● praćenje donošenja podzakonskih akata donetih u cilju iskorenjivanja praksi loše uprave.

             I z v o r i:

European Code of Good Administrative Behaviour, European Parliament, 2001.

Dostupno na; www.ombudsman.europa.eu

Charter of Fundamental Rights of the European Union, Official Journal of the European Communities,   (2000/C 364/01)

Dostupno na: www.europarl.europa.eu/charter/.../text_en.p...

Survey - Principles of Good Administration  in the Member States of the European

Union, Swedish Agency for Public Management, 2004.

Dostupno na: www.statskontoret.se/upload/.../200504.pdf

Predlog Kodeksa dobdre uprave, Zaštitnik građana, jun 2010

Dostupno na: www.ombudsman.rs/.../-01_KODEKS%20tekst%20finalni.DOC

Zaštitnik građana, Redovan godišnji izveštaj za 2010 godinu, Zaštitnik građana, Beograd, 2011. Dostupan na: www.zastitnik.rs

Redovan godišnji izveštaj Zaštitnika građana za 2009. godinu, Zaštitnik građana, Beograd, 2010. Dostupan na: www.zastitnik.rs

Preporuke, mišljenja, stavovi, zakonske i druge inicijative(od 23 jula 2009. do 23. jula 2010 godine), Zaštitnik građana, Beograd, 2011. Dostupno na  www.zastitnik.rs

Kodeks ponašanja državnih službenika,Visoki službenički Savet, “Službeni glasnik RS” 29/08. Dostupno na.www.suk.gov.rs/dotAsset/7308.pdf

Bogoljub Milosavljević, Komentar zakona o Zaštitniku građana, Službeni glasnik, Beorad, 2010.