Izveštaj o monitoringu rada Vlade, 'Dobra uprava'


UVOD

Princip dobre uprave je princip rada savremene javne uprave kojim se teži da se građanima pruži veća sigurnost u njihovim odnosima sa državom i njenom upravom odnosno njenim funkcionerima i službenicima, kroz uspostavljanje dodatnih pravila i principa njihovog ponašanja prema građanima i javnosti uopšte, koja/ji ne koristi/e svoj „dominantni položaj“ već ga usmeravaju ka građanima u ostvarivanju njihovih prava i pravnih interesa, jer je u demokratiji građanin „vrhovni gospodar“. Princip dobre uprave, trebe posmatrati kao skup etičkih standarda koji trebaju, uz zakonske mehanizme da otklone razne nepravilnosti u njenom/njihovom radu, kao što su neodgovornost, neobjektivnost, neblagovremeno postupanje, sporost, nepreduzimanje mera, pristrasnost pri donošenju odluka, različite sitne i krupne nepravde, šikaniranje i druge nekorektnosti u odnosima prema građanima. Dobra uprava može da bude povezana i sa internom revizijom, kao specifičnim oblikom permanentne (stalne) unutrašnje revizije svih procesa (finansijskih, kadrovskih, upravljačkih i funkcionalnih) u svakoj pojedinačnoj organizaciji u javnom sektoru.

Problem „ocenjivanja“ rada Vlade Republike Srbije u kontekstu dostizanja „standarda dobre uprave“, jeste možda i najteži u odnosu na sve oblasti, jer je teško poći od kriterijuma za takvo „ocenjivanje“ vlade kao centralnog organa izvršne vlasti, a još teže da se kroz njih uoči očigledan napredak, stagnacija ili lošije stanje u odnosu na neki od prethodnih perioda. Drugi problem jeste što se princip „dobre uprave“ ako se prenese samo na pojam uprave u tradicionalnom smislu, odnosi i na ljude (funkcionere, državne službenike na položaju, državne službenike izvršioce) vladu i organe državne uprave (ministarstva, posebne organizacije, organe uprave u sastavu).

U ekspozeu mandatara za sastav Vlade Republike Srbije od 26. jula 2012. godine ni u jednoj rečenici se ne govori o principu „dobre uprave“. Ipak, na osnovu šireg tumačenja nekih opštijih stavova iznetih u ekspozeu, može se izvesti zaključak da je ovaj princip u izvesnoj meri prepoznat, ali da ova vlada uglavnom nije usmerena na njegovo uvođenje i realno implementiranje, ili bar ne direktno.

Jedan od mogućih kriterijuma, koji nije nužno i najbolji, a koji bi se mogao primeniti u istraživanju rada Vlade u vezi sa poštovanjem principa dobre uprave, mogli bi biti sledeći standardi koji ga čine: nepristrasnost, objektivnost i odgovornost.

Pošto ispitivanje principa „dobra uprava“ podrazumeva dubinsko istraživanje i praćenje svakodnevnog rada Vlade, ministarstava, organa u sastavu ministarstava i posebnih organizacija (sekretarijata, zavoda, agencija), kao i funkcionera i državnih službenika u njima, neke momente u radu nove Vlade i ministarstava, funkcionera i državnih službenika, kroz veoma uzak i selektivan pristup možemo posmatrati sa stanovišta ovog principa i prehodno navedena tri standarda.

STANDARDI DOBRE UPRAVE I KONKRETNI SLUČAJEVI

1. Nepristrasnost

1.1 Standard nepristrasnosti

Neprisnasnost je standard „dobre uprave“ pod kojim se podrazumeva da nosioci javnih funkcija (funkcioneri, državni službenici različitog ranga i dr) odnosno Vlada i organi državne uprave, treba da donose samo one odluke koje su u skladu sa javnim interesom, te da ne bi trebalo da to čine iz finansijske, materijalne ili druge koristi za sebe, svoju porodicu, svoje prijatelje ili partijske kolege, odnosno u korist organa a suprotno opštem dobru.

U periodu prvih 100 dana Vlade Republike Srbije, kao i kod prethodih vlada, postojale su situacije u kojima je došlo do drastičnog kršenja ovog standarda, ali i slučajevi koje bi mogli da ocenimo kao slučajeve poštovanje standarda nepristrasnosti. U nastavku, ukazaćemo samo na neke primere poštovanja i nepoštovanja ovog standarda, i samo u procesu pripremanja nacrta pojedinih zakona od strane pojedinih resornih ministarstava i njihovog predlaganja od strane Vlade u prvih 100 dana njenog delovanja.

1.2. Konkretni slučajevi koji se odnose na standard nepristrasnosti

1.2.1. Predlaganje zakona o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa

Vlada Republike Srbije je 20 novembra, usvojila Predlog zakona o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa i uputila ga u skupštinsku proceduru. Predlog zakona izazvao je brojne polemike u javnosti, jer se i pored predizbornih obećanja, vlast (Vlada) nije u predloženom Zakonu odrekla mogućnosti da svoje partijske kadrove, „postavlja“ za direktore javnih preduzeća. I pored propisivanja obaveze raspisivanja javnog konkursa za direktora i klauzule da direktori ne mogu biti članovi upravljačkih organa stranaka i racionalnog objašnjenja da se u slučaju onemogućavanja članu političke stranke da postane direktor javnog preduzeća vrši diskriminacija, Predlog ne sadrži dovoljno garancija kojim bi se istinski eliminisao sistema podele „plena“ između političkih stranaka, te će i ubuduće, upravljačke funkcije u javnim preduzećima zauzimati u ovoj „podeli“ značajno mesto. U ovom slučaju, prekršen je standard nepristrasnosti deo principa dobre uprave.

1.2.2. Donošenje Zakona o utvrđivanju maksimalne zarade u javnom sektoru

Donošenje Zakona o utvrđivanju maksimalne zarade u javnom sektoru, koga je predložila Vlada i koga je NSRS usvojila u septembru 2012. godine, imao je za cilj da ograniče plate/zarade onih koji primaju najviše, a da ne budu pogođeni oni koji imaju najnižu platu u javnom sektoru. Čini se da je Vlada nastojala, da posledice velike ekonomske krize, kroz donošenje ovog Zakona, „prevali“ i na zaposlene u javnom sektoru, naročito na one koji su bili delovi rukovodećih struktura u javnim agencijama, javnim preduzećima i drugim organizacijama javnog sektora. Tumačenjem standarda nepristrasnosti, čini se da je u ovom slučaju ovaj standard ispoštovan, te da je donošenje ovog zakona bilo u svrhu ostvarivanje „opšteg dobra“, kroz uštede značajnih novčanih sredstava u uslovima postojećeg budžetskog deficita i utvrđivanja ravnopravnijeg snošenja posledica sadašnje ekonomske krize.

1.2.3. Dva Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Narodnoj banci

Jedan od prvih zakona koja je nova Vlada predložila Narodnoj skupštini, bio je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o Narodnoj banci. Posle velikih pristisaka koji je najpre bio vršen na prethodnog guvernera Narodne banke Srbije da napusti svoju funkciju, Vlada je, suprotno načelu pravne sigurnosti, kroz pomenuti Zakon o izmenama i dopunama NBS, obzbedila da jedna od članica sadašnje koalicije, predloži „svog“ kandidata za guvernera, što se ubrzo i desilo. Povodom predloženog zakona, predstavnik Delegacije EU u Srbiji Frejk Janmat, izjavio je da Evropska komisija smatra da su izmene zakona o Narodnoj banci Srbije korak unazad u usklađivanju Srbije sa evropskim standardima, ukazavši, početkom avgusta 2012. godine, da je načelo nezavisnosti centralne banke i svih njenih funkcionera ključna vrednost, upisana i u osnivački ugovor EU, te da Komisija očekuje od Srbije, kao kandidata za EU, da se postepeno usklađuje sa pravnim nasleđem EU u oblasti ekonomskih i monetarnih pitanja. Ubrzo nakon izbora novog guvernera, pristupilo se novim izmenama i dopunama Zakona o Narodnoj banci, koje su usvojene početkom novembra. Novim izmenama i dopunama stanje je, u najvećoj meri „vraćeno“ na staro, osim izbora novog guvernera, koji je izabran po Zakonu iz avgusta meseca. Utisak u javnosti ostao je međutim da su izmene i dopune usledile ne zbog javnog, već zbog interesa određene političke stranake na vlasti i njenih kadrova, čime je grubo prekršen standard nepristrasnosti kao jedan od standarda dobre uprave.

2. Objektivnost

2.1 Standard objektivnosti

Objektivnost znači da u obavljanju javnih poslova, uključujući tu i postavljanje na javne funkcije, dodeljivanje poslova ili preporučivanje pojedinaca za nagrade, funkcije i beneficije, vlada i drugi državni organi, nosioci javnih funkcija i državi službenici treba da donose odluke samo na osnovu kvaliteta.

U ispitivanju ovog standarda, ograničićemo se na postavljenja na pojedine položaje u Vladi i organima državne uprave. U periodu prvih 100 dana Vlade Republike Srbije, kao i kod prethodih vlada, primetno je da nema dovoljno informacija u javnosti o licima koje Vlada postavlja na položaje u posebnim organizacijama, organima uprave u sastavu i Službama Vlade (pomoćnika ministara, direktora pomenutih organizacija i njihovih pomoćnika, vladinih službi i dr), kao i o postavljenjima direktora javnih preduzeća, i to samo onda kada javnost na to reaguje, što se najčešće dešavalo upravo kroz kršenje principa objektivnosti.

Postojeći sistem svakako ne doprinosi unapređenju principa „dobre uprave“ jer ostavlja dosta diskrecionih mogućnosti da političke stranke preko Vlade i ministarstava „kadriraju“, zanemarujući objektivnost i kvalitet pri postavljenjima rukovodeći se prvenstveno interesima samih stranaka koje čine Vladu. Pregledom web prezentacija pojedinih ministarstava, mogu se pronaći samo skraćene biografije postavljenih pomoćnika ministra, koje malo govore u prilog njihovim postavljenjima na osnovu kvaliteta. Slično je i sa postavljenjima direktora javnih preduzeća (bez konkursa), koja su usledila pre najavljenog donošenja Zakona o javnim preduzećima. Na ovom mestu, ukazaćemo samo na dva konkretna slučaja.

2.2. Konkretni slučajevi koji se odnose na standard objektivnosti

2.2.1. Slučaj postavljenja za v.d direktora PTT Srbija

Slučaj postavljenja v.d. direktora PTT Srbije (podpredsednika stranke PUPS), na mesto v.d direktora ovog javnog preduzeća izazvalo je dosta reakcija u javnosti, jeste dobar primer na koji način se objektivnosti, kao deo principa „dobre uprave“ krši na očigled građana Srbije. U ovom slučaju, „kvalitet“ je bio supsidijaran, a raspored koalicionih snaga u novoj Vladi primaran uslov za ovo postavljenje čime je nova Vlada nastavila sa praksom starih, da se na čelo velikih javnih preduzeća postavljaju ličnosti po „partijskom“ kriterijumu i suprotno načelu objektivnosti.

2.2.2. Slučaj najave postavljenja direktora Direktorata za civilno vazduhoplovstvo

Značajnu pažnju u medijima izazvala je vest da je jedan od poznatijih estradnih menadžera u Srbiji, najozbiljniji kandidat za novog direktora Direktorata za civilno vazduhplovstvo. Prema zakonu, da bi neko bio izabran za direktora, najpre mora da zadovolji formalne uslove, odnosno da ispuni sve potrebne kvalifikacije, a onda i da bude izabran na konkursu. Jedna od neophodnih referenci jeste i petogodišnje radno iskustvo u oblasti vazduhoplovstva. I pored činjenice da je i pre otvaranja ovog pitanja u javnosti bilo sigurno da pomenuti menadžer ne ispunjava zakonske uslove za postavljenje, sama najava pa i ozbiljno razmatranje da pomenuti menadžer ipak bude postavljen na mesto direktora Direktorata od strane Vlade, ukazuje na kršenje standarda objektivnosti, jer je i u ovom slučaju, jedini uslov koji je „nezvanični“ kandidat posedovao - partijska knjižica.

3. Odgovornost

3.1 Standard odgovornosti

Odgovornost kao standard dobre uprave, znači da su vlada i organi državne uprave, kao i nosioci javnih funkcija i državni službenici, jesu odgovorni za svoje odluke i postupke javnosti, i da moraju da se potčine svakoj kontroli primerenoj njihovoj funkciji.

I ovaj standard dobre uprave može se preispitati samo na osnovu svakodnevnog monitoringa postupanja vlade, organa državne uprave, funkconera i državih službenika u njima. Ako se pođe od ekspozea predsednika Vlade iz jula 2012. godine, čini se da je sadašnja Vlada načinila u prvih 100 dana jedan mali napredak po pitanju ispunjenja ovog standarda „dobre uprave“. Vlada je započela sa realizacijom i donošenjem jednog dela odluka koji se neposredno odnose na ispunjenje ciljeva koji su naznačeni u ekspozeu Predsednika Vlade (značajno je pojačana borba protiv korupcije, aktivno se radi na realizaciji Medijske strategije, reformi pravosuđa, pitanju Kosova i ispunjenju uslova koji su utvrđeni u prethodno postignutim sporazumima i dr). U ovom trenutku Vlada nastoji, bar prividno, da stvori utisak odgovornosti u procesu donošenja odluka i odgovornosti prema javnosti u pogledu ispunjenja zacrtanih opštih ciljeva. Međutim, za davanje bilo kakve konačne ocene u pogledu ispunjenja standarda objektivnosti kao jednog od standarda „dobre uprave“ još uvek je isuvšie rano. Naročito ako se uzme u obzir da se ni jedan od standarda „dobre uprave“ ne može posmatrati izolovano od drugih, tako da kroz uočena kršenja standarda nepristrasnosti i objektivnosti, svakako ima i elemenata kršenja standarda odgovornosti, ali i obrnuto.

3.2. Konkretni slučajevi koji se odnose na standard odgovornosti

3.2.1. Slučaj primene Sporazuma o integrisanom upravljanju administrativnim linijama na severu Kosova

Poslednjih nekoliko nedelja, Vlada Srbije je, u oči sastanka visokih predstavnika Evropske unije, značajno vreme utrošila sprovođenju Sporazuma o integrisanom upravljanju linijama na severu Kosova, dokumenta koji je potpisala prehodna Vlada Republike Srbije. Predsednik Vlade je bio značajno uključen u proces aktivnog sprovođenja ovog Sporazuma. Do 10. decembra 2012. godine Sporazum je u najvećoj meri i implementiran. Predsednik Vlade je u više javnih izjava ukazao da je ...“neozbiljno da Srbija misli da može da vodi politiku tako što najpre nešto potpiše, dobije status kandidata i onda to ne primenjuje“. Bez obzira na to što značajan deo javnosti u Srbiji ne podržava ovaj Sporazum i njegovu implementaciju, u konkretnom slučaju predsednik Vlade i sama Vlada je pokazala odgovornost i prema opštem dobru kao i prema preuzetim obavezama Republike Srbije (bez obzira koja vlada je takve obaveze preuzela), a što je u skladu i sa proklamovanim ciljevima u delovima ekspozea premijera od 12. jula 2012. godine, kao i prema prethodno utvrđenom odnosu sa Evropskom unijom i međunarodnom zajednicom. Na ovaj način, predsednik Vlade je ispunio standard odgovornosti u kontekstu obaveza koja je Republika Srbija prethodno preuzela, ali i odgovornosti prema javnosti, koja u značajnoj meri takve obaveze ne podržava, često i zato što prehodne vlade nisu bile spremene na otvorenu komunikaciju sa svojim građanima pri donošenju teških odluka, nastojeći da na taj način izbegnu „odgovornost“ prema javnosti.

3.2.2. Slučaj borbe protiv korupcije i aktivnosti prvog podpredsednika Vlade Republike Srbije

Ovaj slučaj, u kontekstu standarda odgovornosti možemo posmatrati sa dve strane. I kao pozitivni i kao negativni primer „dobre uprave“ i standarda odgovornosti, kao jednog od njegovih sastavnih elemenata. Negativan, jer je položaj prvog potpredsednika Vlade značajno ojačao kroz izmene i dopune Zakona o vladi i Zakona o osnovama kontrole službe bezbednosti, što je otvorilo i niz pitanja. Na primer, ko u sistemu podele vlasti i na koji način kontroliše, kroz izmene postojećih zakona proklamovanog „borca“ protiv korupcije, i da li se takvim jačanjem funkcije prvog potpredsednika i njegovim aktivnostima stvara neki oblik atmosfere „straha“ kod jednog dela građana, što je često odlika zatvorenih i nedemokratskih režima. Zatim, da li je borba protiv sistemske korupcije mogla da donese rezultate i jačanjem postojećih mehanizama i institucija borbe protiv korupcije upravo uz pomoć i aktivnu podršku Vlade, jačanjem nezavisnog pravosuđa kao i drugih nezavisnih mehanizama u borbi protiv korupcije i treće, da li je na ovaj način, postignuto svojevrsno „dvovlašće“ u samoj Vladi, u kojoj funkcije predsednika Vlade i prvog podpredsednika u izvesnoj meri konvalidiraju, što je trebalo da obezbedi „jednakost“ u vladanju u okviru izvršne vlasti dve najjače koalicione partije. Posmatrajući iz ovog ugla i na ovaj način, možemo da stanemo na stanovište da je na ovaj način prekršen standar odgovornosti. Pozitivan odjek u javnosti, u smislu poštovanja principa odgovornosti za označeni cilj (aktivne borbe protiv krupne i sistemske korupcije), s druge strane, bar za sada, u značajnoj meri je ostvaren. Akitvnostima kojima koordinira prvi podpredsednik, prikupljeni su brojne činjenice i dokazi o postojanju slučajeva sistemske korupcije, što je dovelo i do prvih hapštenja i podizanja optužnica protiv do skora nedodirljivih moćnika i vlasnika krupnog kapitala u Srbiji, čime je prvi potpredsednik preuzeo punu odgovornost prema javnosti za proklamovani cilj borbe protiv korupcije, što je u odnosu na postupanje predhodnih vlada značajan napredak, jer su se njihovi napori uglavnom završavali samo na deklarativnom zalaganju i podršci, bez konkretnih nastojanja da se pitanje sistemske korupcije i razreši. U ovom slučaju, vreme će pokazati da li je u ovom slučaju u punoj meri ispoštovan ili ne princip odgovornosti, kao jedan od standarda dobre uprave.

ZAKLjUČAK

Poštovanje principa dobre uprave kroz tri standarda: nepristrasnost, objektivnost i odgovornost sa stanovišta postupanja nove Vlade i njenih funkcionera u prvih 100 dana, ukazuje da se ponavljaju kršenja ovog principa koji su bili karakteristični i za prethodne vlade. Čini se međutim, da su slučajevi izuzetno vidljivih kršenja standarda dobre uprave manji nego što je to bio slučaj nakon formiranja ranijih vlada. To može da bude pozitivan signal i za druge državne organe, niže funkcionere i državne službenike da u postupanju prema javnosti (i u konkretnim situacijama prema konkretnim građanima), posvete značajno veću pažnju u poštovanju ne samo ovih, već i drugih standarda dobre uprave (učtivosti, poštenja, ličnog primera, otvorenosti i dr). Bilo bi pogrešno međutim, „suditi“, da je stanje u vezi sa poštovanjem principa dobre uprave dobro jer bi „dubinska analiza“ svakako pokazala i druge, manje vidljive i još uvek česte primere kršenja pojedinih ili više standarda koji čine dobru upravu.

Kako je „javnost“ najbolji kontrolor ovog principa, pa samim tim i moralna osuda javnosti i kontinuirano praćenje kako dobrih tako i loših postupaka ne samo vlade i funkcionera, već i drugih državnih organa i državnih službenika, stalno ukazivanje i „vaganje“ njihovih postupaka od strane javnosti i jasne kritike ali i pohvale za proklamovane i ostvarene i neostvarene ciljeve, može pozitivno i delotvorno uticati na ceo sistem. Praćenje njihovih postupaka i procesa donošenja odluka zato mora biti permanento, kako bi se na kraju mandata ove Vlade dao konačan sud o tome u kojoj meri i na koji način je ispoštovan princip dobre uprave, odnosno da li se ovaj princip u Srbiji realno i primenjuje.

Podnosilac izveštaja: prof. dr Dejan Milenković, docent Fakulteta političkih nauka, stručni saradnik na projektu za oblast dobra uprava.