Izveštaj o monitoringu rada Vlade, 'Ekonomska politika'


Analiza mera ekonomske politike nove Vlade Republike Srbije i preporuke za dalje
delovanje

Stanje i trendovi u pogledu osnovnih ekonomskih pokazatelja u Srbiji – proizvodnje, nezaposlenosti, inflacije, stanja platnog bilansa, fiskalnog deficita i javnog duga nameću potrebu brzog sprovođenja dve grupe mera - kratkoročnih (operativnih) i dugoročnih (sistemskih). U prvim mesecima rada Vlade dominirale su operativne mere usmerene na rešavanje akutnih problema, dok su sistemske mere, usmerene na otklanjanje uzroka postojećih neravnoteža, uglavnom tek u fazi najave.

Kretanje privredne aktivnosti u kratkom roku u znatnoj meri zavisi od kretanja u drugim evropskim državama, u kojima se takođe beleže recesione tendencije. Mere Vlade usmerene na podsticanje privredne aktivnosti, kroz subvencionisanje kredita za likvidnost, intenziviranje aktivnosti na pronalaženju strateškog partnera za Železaru Smederevo i sl. mogu samo donekle pomoći održanju privredne aktivnosti.

Rešavanje gorućih ekonomskih problema – visoke nezaposlenosti, inflacije, nestabilnog deviznog kursa i niskih zarada, moguće je sistemski rešavati isključivo kroz promenu modela privrednog rasta – sa koncepta zasnovanog na uvozu i potrošnji, ka konceptu zasnovanom na investiranju i realnoj proizvodnji namenjenoj izvozu. U tom smislu, nameće se potreba da Vlada u vrlo kratkom roku pokrene proces čiji bi konačni ishod bio nacionalni konsenzus po pitanju (re)industrijalizacije Srbije, odnosno definisanje usaglašene vizije industrijskog razvoja, a zatim izrada odgovarajućeg strateškog dokumenta koji bi precizno definisao ciljeve procesa industrijalizacije, njegove ključne sadržaje i ishode, kao i okvir za njegovu praktičnu implementaciju. Pored niza operativnih mera usmerenih na podsticanje proizvodnje dobara namenjenih izvozu i razmenjivih usluga (kao što su IT usluge), takva strategija bi morala biti deo šire strategije privrednog rasta, koja bi insistirala na stvaranju institucionalnih uslova za pokretanje proizvodnje namenjene izvozu, što između ostalog podrazumeva:

i) unapređenje uslova poslovanja (kroz otklanjanje veštački stvorenih administrativnih barijera, kako bi se rizici i troškovi poslovanja učinili manjim i predvidivijim;

ii) smanjenje javne potrošnje (što bi proizvođače po definiciji uputilo na traganje za tržištima u inostranstvu, a i postojeća javna potrošnja se ne može finansirati iz nedužničkih izvora);

iii) sistematsko i osmišljeno ulaganje u obrazovanje i istraživanje i razvoj (budući da razvoj zasnovan na uvozu tehnologija omogućava u najboljem slučaju praćenje, ali ne i dostizanje razvijenijih zemalja). Od navedenih koraka, koji predstavljaju samo neke, od šireg skupa potrebnih mera, Vlada je na početku svog mandata pokazala nameru za bavljenjem isključivo unapređenjem uslova poslovanja, dok su druga dva segmenta u znatnoj meri zanemarena.

Kao što je navedeno, za značajniji oporavak je neophodno suštinsko unapređenje uslova poslovanja i investiranja u Srbiji. U tom smislu, reforma sistema kvazifiskalnih dažbina, koju je Vlada sprovela u prva četiri meseca svog rada ocenjuje se kao korak u dobrom smeru, iako postoji prostor za dalje unapređenje ovog sistema.

Međutim, najkritičnija uska grla za investiranje i poslovanje u Srbiji su sporost administracije, pravna nesigurnost (sporost sudskih postupaka i nemogućnost izvršenja sudskih presuda u razumnom roku), opšta nelikvidnost i sl. U tom smislu, u prva četiri meseca rada Vlade nije bilo konkretnih mera na njihovom otklanjanju, već je orjentacija bila na rešavanju tekućih problema, koji predstavljaju posledice, bez bavljenja uzrocima. Tako su uvedene subvencije za kredite za likvidnost privrede (što u uslovima dvovalutnog sistema i jeste jedini mehanizam podsticanja kreditne aktivnosti, jer je monetarna politika u tom smislu nedelotvorna), ali su mere za otklanjanje uzroka nelikvidnosti tek u najavi. U tom smislu, najavljeno zakonsko ograničenje rokova plaćanja od strane države i između privatnih pravnih lica, uz izmirenje docnji od strane države doprineće otklanjanju dela uzroka, ali je zbog akutnosti problema neophodno ove mere što pre i što doslednije primeniti. Osim toga, neophodno je pojačati delovanje u pravcu otklanjanja ne samo pomenutih, već i drugih bitnih prepreka poslovanju i investiranju u Srbiji.

Budući da su brojne organizacije i institucije (Svetska banka, NALED, EBRD, Savet stranih investitora itd.) već identifikovale te osnovne prepreke, Ekonomskoposlovni forum Evropskog pokreta u Srbiji (EPF) smatra da bi Vlada trebalo bez odlaganja trebalo da krene u njihovu brzu i doslednu primenu. U tom smislu, trebalo bi nastaviti i intenzivirati aktivnosti na započetoj regulatornoj reformi.

U uslovima usporavanja privredne aktivnosti nije moguće očekivati značajnije popravljanje situacije u vezi sa visokom nezaposlenošću. U tom smislu, sprovođenje neophodnih reformi koje bi imale za cilj da olakšaju i učine jefitinijom proizvodnju (reforma poreskog sistema kroz prebacivanje poreskog tereta sa faktora proizvodnje na potrošnju, pojednostavljenje administrativnih procedura i sl.), predstavlja preduslov za smanjenje nezaposlenosti, za šta je potrebno određeno vreme.

Pored toga, određene pomake je moguće ostvariti kroz reformu institucija tržišta rada. U tom pogledu, iako je bilo određenih najava, Vlada nije intenzivirala rad na reformi radnog zakonodavstva, kako bi tržište rada učinila fleksibilnijim, a rizike i troškove poslodavca po osnovu zapošljavanja radnika nižim. Osim toga, smanjenje neformalne i povećanje formalne zaposlenosti, moguće je ostvariti i kroz sprovođenje sistemskim mera usmerenih na smanjenje rada na crno – pre svega povećanja kontrole odstrane Poreske uprave, ali i kazni za ove aktivnosti, za šta je za sada bilo samo najava. EPF smatra da bi Vlada u narednom periodu trebalo da agilnije krene sa rešavanjem ovog problema, koji bi imao dvostruko pozitivne efekte – povećanje stope formalne zaposlenosti, kao i javnih prihoda države.

Kada je reč o inflaciji, njeno ubrzanje je posledica rasta svetske cene hrane, loše poljoprivredne sezone u zemlji, depresijacije dinara u prethodnom delu godine, ali i dejstva drugih faktora.

U cilju stabilizacije cena Vlada je pribegla određenim administrativnim merama (ograničavanje cena i spoljnotrgovinskog prometa određenih prehrambenih proizvoda). Ove iznuđene mere se smatraju netržišnim i kao takve bi morale biti privremene.

Za dugoročnu stabilizaciju neophodno je, pre svega, obezbediti veći stepen konkurencije na relevantnim tržištima. U tom smislu, neophodno je odlučnije delovanje Vlade u pravcu dovođenja velikih inostranih trgovinskih lanaca na tržište Srbije, kao i redefinisanje agrarne politike, naročito u pogledu načina i kriterijuma subvencionisanja. U tom smislu, izrazito štetnim se smatra to što Srbija, kao zemlja sa izrazitim potencijalima u oblasti poljoprivrede, još uvek nema jasnu i dugoročno orijentisanu poljoprivrednu politiku, niti jasno opredeljenje kada je u pitanju ruralni razvoj, kao ni jasan akcioni plan za povećanje konkurentnosti domaće poljoprivrede, koja će sa odmicanjem procesa evro integracija biti izložena sve jačoj konkurenciji iz EU. U tom smislu, samo povećanje iznosa subvencija za poljoprivredu ne predstavlja dovoljan korak, već je za unapređenje efikasnosti i produktivnosti poljoprivrede potrebno promeniti kriterijume za dodelu subvencija (zameniti sistem subvencija po jedinici obradive površine ili korišćenih inputa, subvencijama po proizvedenoj količini poljoprivrednih proizvoda, uz intenziviranje subvencija za unapređenje poljoprivredne infrastrukture).

Monetarna politika vođena u prethodnom periodu balansirala je između potrebe da se inflacija stavi pod kontrolu i potrebe da se poveća opšti nivo likvidnosti. Grubo narušavanje nezavisnosti centralne banke, kroz izmenu Zakona o NBS u avgustu 2012. i time izazvana ostavka gotovo celokupnog rukovodstva NBS, ocenjuje se kao nedopustivo, i može ostaviti dugoročno negativne posledice po performanse monetarne politike zemlje. Usvajanje spornih izmena Zakona o NBS tokom leta, pa njegova ponovna promena dva meseca kasnije, usled kritika međunarodnih kreditora i institucija, u znatnoj meri narušava kredibilitet i nezavisnost centralne banke i ostavlja negativan utisak odsustva strateškog sagledavanja ovog pitanja. Nezavisnost i kredibilitet centralne banke, uz koordinaciju monetarne i fiskalne politike, predstavljaju preduslov makroekonomske stabilizacije.

Fiskalni rizici, koji se očitavaju u izrazito visokom fiskalnom deficitu, koji će u 2012. iznositi preko 6% BDP i javnom dugu koji će do kraja godine dostići nivo od 60% BDP, su veoma izraženi. U cilju upravljanja tim rizicima, osnovne mere fiskalne politike Vlade u prva četiri meseca bile su usmerene na obezbeđenje likvidnosti budžeta do kraja godine, te usporavanje rasta fiskalnog deficita i javnog duga.

Paralelno sa tim, Vlada je krenula sa oblikovanjem i primenom mera srednjoročne fiskalne konsolidacije. Tako je Vlada usvojila nacrt Fiskalne strategije za period 2013-2015, kojom je predviđeno snažno smanjenje fiskalnog deficita na 3,6% BDP u 2013, 1,9% BDP u 2014. i 1% BDP u 2015. godini.

EPF ocenjuje da su definisani ciljevi u pogledu dinamike smanjenja fiskalnog deficita u narednim godinama odgovarajući i da obezbeđuju stavljanje pod kontrolu kretanja javnog duga Srbije. S tim u vezi EPF pruža podršku Vladi u istrajavanju na primeni mera usmerenih na ostvarenje ovih ciljeva, pre svega kroz smanjenja javne potrošnje. Činjenica da je rebalansom budžeta za tekuću godinu predviđeno povećanje deficita budžeta Republike, šalje negativan signal u pogledu kredibiliteta postavljenih ciljeva. S druge strane, nacrt Zakona o budžetu Republike za 2013. godinu ukazuje na spremnost Vlade da u narednoj godini obezbedi značajno smanjenje fiskalnog deficita, iako postoje značajni rizici da to smanjenje deficita u narednoj godini bude manje nego što je planirano.

U cilju kratkoročne stabilizacije i srednjoročne fiskalne konsolidacije, Vlada se pre svega oslanjala na povećanje javnih prihoda – kroz povećanje PDV i akciza, te uključivanje sopstvenih prihoda budžetskih korisnika u budžet Republike.

S obzirom da je stanje javnih finansija u Srbiji takvo da je neophodno brzo i drastično obaranje fiskalnog deficita, a da mere usmerene na smanjenje javne potrošnje rezultate daju sa određenim vremenskim pomakom, EPF smatra da su pomenute mere usmerene na povećanje javnih prihoda bile neophodne. Kada je reč o merama usmerenim na smanjenje javne potrošnje, Vlada je u prva četiri meseca jedino obezbedila uštede na rashodima za plate i penzije, kroz njihovu sporiju indeksaciju od planirane, što se takođe ocenjuje kao neophodno i opravdano.

Međutim, za ostvarenje neophodnog smanjenja fiskalnog deficita biće neophodno dalje drastično smanjenje pojedinih kategorija tekuće javne potrošnje, kao što su subvencije, rashodi za robe i usluge (naročito na lokalnom nivou), ali i smanjenje broja zaposlenih u javnom sektoru.

Odluka Vlade da do okončanja ekonomske krize ne smanjuje broj zaposlenih u javnom sektoru u znatnoj meri otežava sprovođenje fiskalne konsolidacije i ocenjuje se kao neadekvatna, tim pre jer se na taj način teret krize implicitno najvećim delom prevaljuje na zaposlene u privatnom sektoru, koji kroz veće poreze finansiraju visoku javnu potrošnju, koja je znatnim delom uzrokovana i viškom zaposlenih u javnom sektoru.

Osim toga, u Srbiji se time afirmiše situacija da zaposleni u javnom sektoru imaju i veću sigurnost radnog mesta i veće zarade nego zaposleni u privatnom sektoru, što je potpuno destimulišuće za privatno preduzetništvo i podstiče ljude za traganje za načinima za zapošljavanje u javnom sektoru.

Takođe, prenos određenih nadležnosti na lokalne samouprave, kojim bi se uskladila prava-prihodi opština sa njihovim obavezama, doprineo bi decentralizaciji zemlje, ali i fiskalnoj konsolidaciji, jer bi onemogućio neproduktivna trošenja dodatnih prihoda od poreza na zarade na lokalnom nivou, što je bio slučaj krajem 2011. i u 2012. godini, a usled čega je fiskalni deficit u 2012. povećan za preko 30 mlrd. dinara. Činjenica da su se prve mere fiskalne konsolidacije odnosile pre svega na povećanje javnih prihoda ne bi smela da odloži nužne strukturne reforme koje bi imale za cilj smanjenje tekuće javne potrošnje i povećanje efikasnosti javnog sektora.

U tom smislu kao pozitivna se ocenjuje najava ograničenja perioda restrukturiranja državnih preduzeća do sredine 2014. godine. S tim u vezi, EPF smatra da je neophodno da period do sredine 2014. godine bude iskorišćen od strane Vlade i državnih organa, za energično delovanje u pravcu pronalaženja strateških partnera za velike industrijske sisteme, kao i donošenje i sprovođenje sistemskih mera za oporavak preduzeća koja imaju potencijal za opstanak na tržištu (u kontekstu pomenute potrebe za reindustrijalizacijom zemlje). S druge strane, izostanak aktivnosti na reformi sistema obrazovanja i zdravstvene zaštite, koje bi imale za cilj povećanje efikasnosti i kvaliteta usluga ovih sektora, uz dati nivo javne potrošnje, ocenjuje se kao nepovoljan. S tim u vezi, EPF smatra da bi u narednom periodu trebalo pojačati delovanje u pravcu sprovođenja strateških mera na unapređenje kvaliteta obrazovanja (a ne samo njegovo omasovljenje), kao i poboljšanje funkcionisanja zdravstvenog sistema Srbije.

U prethodnom periodu nedovoljno je posvećena pažnja unapređenju konkurentnosti privrede ušto je jedan od bitnih preduslova poboljšanja ekonomskog stanja u Srbiji.

Zbog nagomilanih ekonomskih problema čijem rešavanju je Vlada bila posvećena, u prvih 100 dana Vlade nisu primenjivane (i usvojene) adekvatne strateške mere fokusirane na povećanje konkurentnosti preduzeća kao osnovnih nukleusa privrede, a za čim postoji nužna potreba.

Činjenica je da su preduzeća u Srbiji nedovoljno konkurentna usled slabe produktivnosti, primene relativno zastarele tehnologije, neadekvatne opreme, nedovoljne primene standarda koje zahteva svetsko tržište i slabije razvijenih veština zaposlenih u pogledu upravaljanja i primene modernih znanja iz oblasti menadžmenta i marketinga. Unapređenje konkurentnosti realnog sektora potrebna je kod svih preduzeća a posebno malih i srednjih preduzeća koji treba da budu značajan generator zaposlenosti i povećanja ekonomskog standarada stanovništva.

Unapređenje konkurentnosti je neophodno iz više razloga, a pre svega, zbog činjenice da će proces pridruživanja EU koji predstavlja strateško opredeljenje Vlade podrazumevati liberalizaciju spoljnotrgovinske razmene što podrazumeva smanjenje carinskih stopa i ukidanje preferencijalnih tretmana za izvoz pojedinih roba iz Srbije. Navedene promene će umesto očekivanih pozitivnih efekata imati negativne efekte ukoliko domaća preduzeća ne budu konkurentna da bi mogla da pariraju inostranim preduzećima kako na domaćem tako i na inostranom tržištu. Takođe, uvidom u statističke podatke zapaža se da pojedini sektori, koji su od posebnog značaja za privredni rast i ekonomsku stabilnost Srbije, beleže pad u prethodnim godinama, a da se istovremeno povećava uvoza proizvoda tog sektora (tipičan primer je poljoprivredna proizvodnja). Pad proizvodnje usled slabljenja konkurentnosti domaćih preduzeća može da dovede do dubljih strukturnih poremećaja privrede što može da dovede do značajnog dugoročnog usporavanja ekonomskog razvoja i stabilnosti, te je potrebna brza reakcija Vlade.

U agendi Evropa 2020 se posebno ističe značaj malih i srednjih preduzeća u unapređenju konkurentnosti i rastu standarda stanovništva u srednje i slabije razvijenim zemljama. Više od 50% radno aktivnog stanovništva u tržišno orijentisanim ekonomijama su zaposleni u sektoru malih i srednjih preduzeća. Najavljene mere za poboljšanje likvidnosti i fiskalna rasterećenja su značajna za unapređenje konkurentnosti ovog sektora. Međutim neophodne su i druge mere koje moraju u narednom periodu da budu sprovedene kako bi se unapredila njihova konkurentnost i izvozna sposobnost, kao što su: pomoć malim i srednjim preduzećima u pristupanju inostranim tržištima, pružanje podrške u uvođenju novih tehnologija kako bi se unapredila konkurentnost, usvajanje stimulativnih mera za unapređenje izvoza, smanjenje negativnih faktora koji utiču na pad konkurentnosti, stimulisanje preduzetništva i pružanje podrške mladim preduzetnicima, obezbeđivanje povoljnijih uslova kreditiranja i dr.

U Srbiji postoji usvojena strategija razvoja malih i srednjih preduzeća, ali je u narednom periodu neophodno da Vlada pristupi razradi implementacionih planova razvoja malih i srednjih preduzeća i unapređenju njihove konkurentnosti. EPF smatra da planovi treba da budu što pre urađeni sa detaljnom razradom i to posebno za različite privredne sektore. Planovi za svaki sektor moraju da sadrže jasne mere čija primena treba da počne u što kraćem roku. Potrebno je da se jasno predvide efekti mera kako na kratak tako i na dugi rok, kao i da se uspostavi sistem kontrole efekata primenjenih mera kako bi se što brže i efikasnije razvio sektor malih i srednjih preduzeća. Bitan deo strategije unapređenja konkurentnosti treba da bude i što brže razvijanje privatnog i javnog partnerstva kao pretpostavke ubrzanog ekonomskog razvoja.

Opšta ocena je sistem privatnog i javnog partnerstva nije dovoljno efikasan i da budući razvoj celokupne privrede, a posebno malih i srednjih preduzeća, mora da ima osnovu u čvrstoj poluzi privatnog i javnog sektora i to kako na nivou države kao celine tako i na nivou lokalnih zajednica.

Podnosilac izveštaja: Ekonomsko-poslovni forum Evropskog pokreta u Srbiji.