Izveštaj o monitoringu rada Vlade, 'Životna sredina'


METODOLOŠKE NAPOMENE

O rezultatima rada Vlade Republike Srbije (izabrane 27. jula 2012. godine), u delu koji se odnosi na životnu sredinu, moglo bi se prosuđivati na osnovu različitih kriterijuma. Ovde se, polazeći od mogućih kriterijuma (zakonodavna aktivnost, organizacija poslova u oblasti životne sredine, odnos prema javnosti, itd) ukazuje na zaključke do kojih se došlo. Osnovu analize i zaključaka predstavljaju podaci i informacije do kojih se došlo na osnovu javno dostupnih izvora informacija kao što su internet adrese različitih organa javne uprave, zatim iz sredstava javnog informisanja, odgovarajućih strateških dokumenata i izveštaja, kao i na osnovu razgovora sa predstavnicima organizacija civilnog društva i privrede.

ELEMENTI ZA PROCENU REZULTATA RADA

1. Ako o rezultatima dosadašnjeg rada Vlade Republike Srbije, u delu koji se odnosi na životnu sredinu, prosuđujemo na osnovu onoga što je do sada urađeno u zakonodavnoj oblasti onda treba konstatovati da su u Narodnoj skupštini usvojena tri zakona koji se neposredno odnose na oblast životne sredine. Ovi zakoni su usvojeni na sednici Vlade 14. septembra 2012. godine, a u Narodnoj skupštini 25. novembra 2012. godine („Sl. glasnik RS“, br. 93/12). Radi se o zakonima kojima su, između ostalog: ukinuti Fond za zaštitu životne sredine, izmenjen Zakon o hemikalijama i izmenjen Zakon o zaštiti od jonizujućeg zračenja i nuklearnoj sigurnosti.

Osim toga, na istoj sednici Narodne skupštine izmenjen je i Zakon o finansiranju lokalne samouprave („Sl. glasnik RS“, br. 62/06, 47/11) tako da je, između ostalog, ukinuta naknada za zaštitu i unapređivanje životne sredine, kao izvorni prihod jedinica lokalne samouprave.

Spisak zakona koji su do sada pripremljeni i usvojeni od strane ove vlade obuhvata i nekoliko drugih zakona koji su usvojeni i odnose se na oblast životne sredine (Zakon o izmenama i dopunama zakona o vodama, Zakon o izmenama i dopunama zakona o šumama, itd), iako nisu u prevashodnoj nadležnosti organa koji obavlja poslove državne uprave u oblasti životne sredine.1 Trenutno su u pripremi izmene i dopune četiri zakona: Zakon o upravljanju otpadom, Zakon o ambalaži i ambalažnim otpadom, Zakon o zaštiti vazduha i Zakon o zaštiti prirode).2

A) U vezi sa načinom pripreme i usvajanja spomenutih zakona skrećemo pažnju na sledeće: - Jedan od problema u vezi sa izradom zakona (konstatovan i u ranijoj praksi nadležnih organa) je to što za zakone koji su već usvojeni nadležno ministarstvo nije pripremilo detaljnu analizu efekata zakona. I pored toga što se u Mišljenju Kancelarije za regulatornu reformu i analizu efekata zakona konstatuje da obrazloženje nacrta zakona sadrži „delimičnu analizu efekata“, nacrt zakonskog teksta je išao u dalju proceduru i, na kraju, u Narodnoj skupštini usvojen. Ovde se ponovo skreće pažnja da nastavak ove prakse može imati ozbiljne posledice na način sprovođenja zakona i funkcionisanje pravnog sistema u celini, naročito kada se radi o složenijim zakonskim tekstovima koji svojim predmetom regulisanja neposredno zadiru u prava i obaveze većeg broja subjekata u privredi i društvu. Iako se radi o praksi koja je nasleđena iz ranijeg perioda i koja nije karakteristična samo za oblastživotne sredine procenjuje se da je potrebno preduzeti sve potrebne mere kako bi se ovo pitanje rešilo.

- Sa stanovišta organizacija civilnog društva posebno se ističe činjenica da je priprema i usvajanje gore navedenih zakona sprovedeno bez mogućnosti da zainteresovana javnost učestvuje u postupku njihovog donošenja. Deo organizacija civilnog društva je u fazi usvajanja ovih zakona skrenuo pažnju na ovo pitanje svojim saopštenjem i dopisom upućenim resornom ministarstvu i javnosti. Na ovaj problem je ukazano i u mišljenjima Kancelarije za regulatornu reformu i analizu efekata propisa.3 Imajući u vidu činjenicu da je uloga institucije Fonda za zaštitu životne sredine, iako nije opšte prihvaćena, u osnovi prepoznata u različitom broju država i sistema upravljanja u oblasti životne sredine, očekuje se da će nadležno ministarstvo pripremiti i javnosti učiniti dostupnim završni izveštaj o rezultatima rada i efektima funkcionisanja ove institucije u Republici Srbiji.

B) U vezi sa sadržajem donetih zakona prisutne su različite procene.

- Zabrinutost i reakciju dela organizacija civilnog društva izazvalo je ukidanje Fonda za zaštitu životne sredine, pre svega zbog procene da takvo stanje znatno sužava mogućnosti za realizaciju ciljeva u oblasti životne sredine uključujući i deo koji se odnosi na aktivnosti organizacija civilnog društva.4 Ako se promena stanja nastala kao rezultat ukidanja Fonda posmatra u kontekstu ukupnog funkcionisanja sistema finansiranja u oblasti životne sredine onda se očekuje reforma ovog sistema ucelini. Za sada postoje samo najave promena nekih elemenata ovog sistema, ali javnost nije upoznata sa konkretnim predlozima.

-Kao jedan od najboljih rezultata nove Vlade RS u prvih 100 dana rada predstavljeno je ukidanje javnih agencija. Međutim, suštinski posmatrano, ukinute su samo dve javne agencije i to Agencija za hemikalije i Agencija za energetsku efikasnost. Nije potpuno jasno šta je bio kriterijum za odabir agencija za ukidanje, s obzirom da se očigledno nisu ocenjivali postignuti rezultati ili finansijska održivost budući da u tom slučaju Agencija za hemikalije verovatno ne bi trebala da bude na ovom spisku. Naime, Agencija za hemikalije je bila regulatorno telo koje je u protekle dve i po godine, od početka svog rada, objavila preko 3000 stranica propisa usaglašenih sa EU legislativom i uspostavila sistem upravljanja hemikalijama i biocidnim proizvodima koji je bio stabilan kako u pogledu funkcionisanja tako i u pogledu pretežno samostalnog finansiranja. Ovi rezultati su prepoznati kako od strane stručne javnosti i privrede tako i od EU.5 Takođe rezultati ovog procesa osetili su se i na terenu jer su pojedine zabranjene hemikalije već bile van tržišta i korisnici su bolje upozoreni na opasnost (jer su izmenjene etikete koje o tome pružaju informaciju). Stoga nije jasno zašto se prilikom donošenja odluke o ukidanju ove agencije nisu razmatrali njeni rezultati, finansijska samostalnost i održivost sistema upravljanja koji je ona uspostavila, odnosno budući razvoj u ovoj oblasti. U postupku donošenja zakona kojim je ukinuta ova agencija (kao i u slučaju donošenja drugih zakona) nije učestvovala javnost. Obrazloženje za ove nagle izmene bilo je da će se time postići efikasniji sistem državne uprave. Dva meseca nakon ukidanja ove agencije, još uvek nije uspostavljen novi sistem već je stvoren pravni vakum koji dovodi u pitanje zaštitu stanovništva od opasnih hemikalija budući da je brzopletim izmenama zakona onemogućeno blagovremeno izdavanje dozvola za hemikalije i biocidne proizvode.

2. Što se tiče načina organizacije poslova u oblasti životne sredine na republičkom novu, može se konstatovati da je Zakonom o ministarstvima izvršena podela poslova koji su prethodno obavljani u okviru jednog organa tako da su poslovi u oblasti životne sredine podeljeni na jedan specifičan način. Tako su poslovi u oblasti životne sredine koji su se u prethodnoj Vladi obavljali u okviru jednog organa, u osnovi, podeljeni u dva organa. Pored ministarstva nadležnog za poslove energetike, rudarstva i životne sredine, deo poslova koji se odnose na zaštitu prirode izdvojen je u novoformirano ministarstvo nadležno za poslove u oblasti prirodnih resursa, rudarstva i prostornog planiranja. Procenjuje se da su ovim, sa stanovišta dosadašnje prakse, stvoreni uslovi koji izazivaju i/ili će izazivati određene probleme sa stanovišta koordinacije rada i njihovog efikasnog obavljanja.6

3. Procenjuje se da bi rad Agencije za zaštitu životne sredine trebalo snažnije podržavati odgovarajućim merama jačanja njenih kapaciteta i uloge u sistemu.

4. U vezi sa načinom organizacije poslova je i pitanje kadrovske politike. Bez obzira što je o kadrovskoj politici i uplivu „političkih“, tj. stranačkih kriterijuma teško raspravljati na nepristrasan način, pre svega zbog postojanja skoro tipski izgrađene prakse u načinu ponašanja nekih ranijih vlada, mora se primetiti da smene i postavljanja novih rukovodećih kadrova u nadležnom ministarstvu pokazuju, između ostalog, dosledan nastavak ranije prakse politizacije i ponekad primene nejasnih profesionalnih kriterijuma u funkcionisanju ovog dela državne uprave. Iz ovoga bi se mogli izvlačiti različiti zaključci, ali ono što ovakva praksa dodatno inicira su sumnje da oblast životne sredine, u suštini, nije prioritet ministarstva nadležnog za poslove energetike, razvoja i životne sredine.

5. Jedna od prvih aktivnosti nadležnog ministarstva odnosila se na ukidanje (obustavljanje) akcije (ili projekta) „Očistimo Srbiju“. U delu organizacija civilnog društva postoje stavovi kojima se osporava ova odluka, ali i stavovi koji je opravdavaju. Javnosti nisu dostupni podaci o ukupnim efektima ove akcije, odnosno njenim ukupnim rezultatima. Očekuje se da će nadležno ministarstvo sačiniti, i učiniti javnosti dostupnim, završnu analizu rezultata ove akcije i to, pre svega, sa stanovišta opravdanosti utrošenih sredstava. Takođe, i pored nekih najava nisu potpuno jasni planovi nadležnog ministarstva u delu koji se odnosi na prioritete u oblasti upravljanja otpadom uključujući i izgradnju postrojenja za tretman opasnog otpada.

6. Podržavaju se najave vezane za preduzimanje mera unapređenja energetske efikasnosti kao i se najava donošenja Zakona o racionalnoj upotrebi energije (iako je to jedno vreme bio deo planova i prethodne Vlade). Međutim, nedopustivo je odsustvo odgovarajuće komunikacije sa javnosti u ranoj fazi pripreme zakonskog predloga „kada su opcije još uvek otvorene“ i sa „dovoljnim vremenskim rokovima za efikasno učešće javnosti“, kako to nalažu standardi iz Arhuske konvencije.

7. Najave koje su se odnosile na uklanjanje administrativnih barijera investicijama u oblast životne sredine za sada nisu realizovane i javnost nije upoznata sa konkretnim predlozima.

8. U proteklom periodu zabrinutost javnosti su izazvale aktivnosti koje se sprovode na izgradnji mini-hidroelektrana na Limu zbog čega se deo građana i organizacija civilnog društva protivi ovim aktivnostima. Ovo, između ostalog, potvrđuje utisak o odsustvu ozbiljne komunikacije nadležnih republičkih organa, lokalne samouprave i javnosti.

9. Jedna od činjenica koju deo organizacija civilnog društva smatra nedopustivom je to štoMinistarstvo energetike, razvoja i zaštite životne sredine dugo nije imalo svoj sajt. On je učinjen dostupnim javnosti tek u novembru 2012. godine. Osim toga, na trenutni sadržaj sajta može se uputiti više primedbi koje se mogu rezimirati u konstataciji da se na sajtu ne mogu pronaći brojni dokumenti i propisi koji su od suštinskog značaja za aktivnosti u oblasti životne sredine, a koji su bili relativno jednostavno dostupni javnosti za vreme prethodne Vlade, odnosno ministarstva. Neki zakonski tekstovi su dostupni, ali na ne sistematičan način, zatim ne dostaju tekstovi međunarodnih ugovora, tekstovi strateških dokumenata, tekstovi podzakonskih propisa, itd). Takođe, kao što je već spomenuto, ni jedan od zakona o izmenama i dopunama zakona koji se trenutno priprema u Ministarstvu (odnosi se na Zakon o upravljanju otpadom, Zakon o ambalaži i ambalažnom otpadom, Zakon o zaštiti vazduha, Zakon o zaštiti prirode) nije dostupan na sajtu.

S druge strane, sajt Ministarstva prirodnih resursa, rudarstva i prostornog planiranja bio je odmah dostupan javnosti (sa preuzetom adresom bivšeg ministarstva) pružajući solidne mogućnosti da se relativno jednostavno pristupi odgovarajućim dokumentima koji su na raspolaganju.

10. Utisak dela organizacija civilnog društva je da u dosadašnjem radu ministarstva nadležnog za poslove životne sredine potpuno dominiraju poslovi u oblasti energetike, dok se pitanja životne sredine pojavljuju uzgred i uglavnom samo u kontekstu energetske politike. Ne negirajući značaj energetskog sektora za oblast životne sredine, skreće se pažnja na to da svođenje problema životne sredine uglavnom na veze sa energetskim sektorom može imati posledice na stanje u oblasti životne sredine i voditi zanemarivanju brojnih drugih dimenzija ovih problema. Ovo naročito u kontekstu međunarodnih obaveza koje ima Republika Srbija.

11. Kada su u pitanju aktivnosti ministarstva nadležnog za poslove u oblasti prirodnih resursa, rudarstva i prostornog planiranja (u delu koji se odnosi na životnu sredinu), u javnosti je najveću pažnju izazvala rasprava u vezi sa istraživačkim radovima i potencijalnoj eksploataciji nikla u Srbiji. Deo javnosti je stekao utisak da nadležno ministarstvo stoji iza ove ideje, dok su predstavnici zainteresovanih jedinica lokalne samouprave i predstavnici najvećeg dela organizacija civilnog društva bili skoro jednoglasni u protivljenju takvoj ideji. Ostavljajući ovde i sada po strani raspravu o suštinskim razlozima za i protiv, odnosno ne osporavajući potrebu za otvaranjem razvojnih perskperktiva Republike Srbije i priliv investicija, značajan broj organizacija civilnog društva smatra, na osnovu ovog i drugih sličnih primera, da trenutno stanje u vezi sa ovim pokazuje, između ostalog, nedostatak ozbiljnog pristupa organa javne vlasti pitanju odnosa prema javnosti.

12. Na kraju, ako se svemu ovome doda i činjenica da u ekspozeu mandatara za sastav Vlade Republike Srbije (26. jula 2012. godine) nema ni jedne reči o problemima u oblasti životne sredine, osim ako bi se o tome sudilo na osnovu šireg tumačenja nekih opštijih stavova, onda se može, bez ikakve ograde reći, da je ova vlada značajnim delom marginalizovala probleme životne sredine.7

ZAKLJUČAK

1. U celini gledano, može se reći da postoji zastoj u sprovođenju reformi u oblasti životne sredine.

2. Zajednička karakteristika prvih nekoliko meseci rada ministarstva nadležnog za poslove životne sredine, slično kao i ministarstva nadležnog za poslove zaštite prirode (u delu koji je relevantan za oblast životne sredine), je odsustvo odgovarajuće komunikacije sa javnosti. Nedostaju aktivnosti na planu izgradnje partnerskog odnosa sa organizacijama civilnog društva koje su aktivne u ovim oblastima.

3. Može se smatrati krajnje nedopustivom priprema i donošenje zakona bez učešća javnosti u ovoj proceduri. U skladu sa tim, potrebno je pokrenuti postupak za izmene i dopune Zakona o državnoj upravi, odnosno Poslovnika Vlade s ciljem jasnijeg definisanja obaveze predlagača propisa u vezi sa sprovođenjem postupka učešća javnosti, odnosno svih zainteresovanih subjekata.

4. Pitanje usaglašavanja nacionalnih propisa sa propisima EU, odnosno implikacije izmena propisa u odnosu na eventualne propise EU trebalo bi jasnije naglašavati sa stanovišta realnog sagledavanja i analize mogućnosti privrede i društva za njihovo sprovođenje. Izmene procedure pripreme propisa, odnosno dosledna primena analize efekata zakona trebalo bi da onemogući donošenje ili izmene propisa bez prethodnog jasnog sagledavanja njihovih implikacija.

5. Imajući u vidu postojeće stanje koje karakteriše, između ostalog, izvesno marginalizovanje poslova u oblasti životne sredine i utisak o postojanju određenog zaokreta u politici u oblasti životne sredine u odnosu na raniji period, ostaje ne jasno mesto i uloga opredelenja koja su već definisana u strateškim dokumentima usvojenim u prethodnom periodu. U skladu sa tim otvara se pitanje potrebe redefinisanja ciljeva u budućoj politici nadležnih organa u ovoj oblasti među kojima su i neki ciljevi za koje se procenjuje da su, inače, bili postavljeni vrlo ambiciozno. Na potrebu definisanja nove politike Republike Srbije u oblasti životne sredine neke organizacije civilnog društva ukazuju već izvesno vreme. Pri tom se polazi od saznanja o aktuelnim problemima u ovoj oblasti, potrebi intenzivnijeg uključivanja u međunarodne procese (pre svega evropske integracije), trenutnom nivou usaglašenosti nacionalnih propisa sa propisima EU, proceni problema u primeni ovih propisa naročito na lokalnom nivou, kao i neophodnosti uvažavanja specifičnih nacionalnih interesa u celini.

1 Zbog toga bi u detaljnijoj analizi bi trebalo uzeti u obzir i značaj ovih i sličnih zakona za stanje i perspektive politike u
oblasti živote sredine.

2 Ovde treba konstatovati da ni jedan od ovih zakona, u momentu pisanja ovog teksta (6. decembar 2012), dostupan na sajtu
nadležnog ministarstva. Podaci o njima su preuzeti sa sajta Kancelarije za regulatornu reformu i analizu efekata zakona
(http://www.ria.gov.rs/misljenje/2012). Odgovarajući pristup javnosti nije obezbeđen i pored činjenice da je nadležni organ
zatražio mišljenje Kancelarije za regulatornu reformu što bi trebalo da znači da je, u proceduralnom smislu, priprema ovih
dokumenata već odmakla.

3 Naravno, kao i u prethodnom slučaju, ovo je deo šireg problema i nije karakteristika načina donošenja propisa samo u
oblasti životne sredine. On proističe iz načina na koji je regulisana priprema i usvajanje propisa u pravnom sistemu
Republike Srbije u celini. Svođenje procedure učešća javnosti na organizovanje javne rasprave, i to samo u određenim
okolnostima kao obavezne, predstavlja značajno sužavanje mogućnosti svih zainteresovanih subjekata da daju svoj doprinos i
jasno izraze svoje interese pre nego što zakonski predlog bude usvojen. Takvo stanje (definisano Zakonom o državnoj upravi
i Poslovnikom Vlade) može imati za posledice donošenje propisa koji nisu primenjivi u celini, odnosno najčešće ima za
posledicu donošenje propisa u čijoj primeni postoje značajni problemi.

4 Za ovakav zaključak nema značaja činjenica da su zbog sumnji u zloupotrebe u vezi sa načinom trošenja novca iz Fonda
neki zaposleni u nadležnom ministarstvu i Fondu prozivani u javnosti. Podržavajući napore nadležnih organa u borbi protiv
korupcije i otkrivanju i procesuiranju zloupotreba u vezi sa korišćenjem novca, podsećamo da su organizacije civilnog
društva ukazivale na ovaj problem u raspravama koje su vođene u okviru Nacionalnog konventa o EU.

5 Ukidanje Agencije za hemikalije konstatovano je u poslednjem Izveštaju Evropske komisije o napretku Srbije (za 2012.
godinu) uz preporuku da „treba obezbediti da nadležnosti agencije i njeni administrativni kapaciteti budu očuvani.”

6 Pitanje unutrašnje organizacije rada u nadležnim organima zaslužuje da bude predmet posebne analize.

7 Detaljnija procena oportunosti političkih stavova i granica prava Vlade, odnosno nadležnih organa, da definišu svoje
prioritete na ovaj ili onaj način, posebno u opštim ekonomskim i društvenim okolnostima kakve trenutno postoje u Srbiji,
moglo bi predstavljati predmet posebne analize.

Podnosilac izveštaja: prof. dr Dragoljub Todić, stručni saradnik na projektu za oblast zaštite životne
sredine.