Izveštaj o monitoringu rada Vlade, 'Ruralni i urbani razvoj'


Ostvarivanje snova ili odgovorno planiranje i donošenje odluka

1. O najavljenoj legalizaciji bespravno izgrađenih objekata

Tema koja zavređuje posebnu pažnju jeste ponovo najavljena ‘’efikasna’’ legalizacija bespravo podignutih objekata u Srbiji. Predlaže se naizgled jednostavno rešenje, koje se naziva katastarska legalizacija, a podrazumeva da vlasnik nelegalno izidanog objekta plati 100 eura i postane ‘’katastarski vlasnik’’. Jedan od resornih ministara (za sada trojica pokrivaju oblast planiranja i uređenja prostora) najavljuje ovakav postupak legalizacije. Prema vesti koju prenosi Tanjug, ministar građevina i urbanizma V. Ilić rekao je na RTS da je Zakon o upisu nelegalnih objekata u katastar nepokrenosti završen, da je na javnoj raspravi (?!), a da će posle toga biti na sednici Vlade i ako dobije podršku biće prosleđen Narodnoj skupštini. Obrazloženje za ovakav predlog ministar opravdava zahtevima investitora i Evropske unije (‘’Poenta je da se svi nelegalni objekti u Srbiji, a njih ima oko 1.3 miliona, upišu u katastar nepokretnosti. To je nešto što traže investitori, traži Evropska unija. Naknada za upis u katastar će biti simbolična, plaćaće se samo takse’’).

Šta su posledice ovakvog ‘’rešenja’’ problema bespravne izgradnje?

(1) Kršenje imovinskih prava i imovinska nesigurnost vlasnika, jer vlasnik objekta postaje de facto vlasnik parcele na kojoj je izgradio objekat, iako ta parcela može biti u tuđem vlasništvu (privatnom ili javnom).

(2) Legalizovaće se objekti izgrađeni bez valjanih tehničkih, građevinskih i urbanaističkih standarda, bez odgovarajuće infrastrukturne opreme, bez obzira na predviđenu namenu parcele. Da li i u kojoj meri neki od ovih objekata ugrožava stabilnost okolnih objekata i bezbednost života u susednim legalno izgrađenim objektima, očigledno nije predmet pažnje resornog ministra.

(3) Izvesno je da će biti legalizovani objekti bespravno izgradjeni u zastitnim i sanitarnim zonama akumulacija za snabdevanje stanovništva i naselja vodom, nacionalnim parkovima i drugim zaštićenim prirodnim i kulturnim dobrima.

(4) Uvođenje haosa u katastar. Svetska banka je 2001. godine donirala Srbiji 20 miliona dolara za ažuriranje katastarskih evidencija. Upisivanje novih vlasnika po osnovu bespravno izgrađenog objekta suspendovaće pravo aktualnog vlasnika i potencijalnog vlasnika kome parcela treba da bude vraćena u postupku restitucije. Tom, aktualnom legalnom vlasniku, ako bude nezadovoljan ‘’biće ostavljena mogućnost da se žali u roku od 60 dana’’, ako uopšte bude obavešten da ima suvlasnika ili novog vlasnika na svojoj imovini.

(5) Definitivno gubljenje bitke sa bespravnom izgradnjom. Prethodne legalizacije nisu dale rezultat zato što prethodno nisu rešeni imovinsko-pravni odnosi, zato sto nije bilo nikavih sankcija zbog bespravne izgradnje (koja je utvrđena kao krivično delo u Zakonu o izgradnji SR Jugoslavije 2001. godine, a potom i 2003. godine u Zakonu o planiranju i izgradnji Republike Srbije), zatošto nije pojednostavljena procedura izdavanja dozvola, zato što je korupcija u ovoj oblasti nekažnjiva iako je potpuno vidljiva, itd, itd.

Predložena legalizacija je još jedna od improvizacija sa nesagledivim posledicama. Ovakva improvizacija je i ogledalo stanja u profesionalnim organizacijama u oblasti planiranja i uređenja prostora, ali i u sferi prava i javne uprave. Ne čuju su komentari, a kamoli protesti ili otpor profesionalnih udruženja prema ovakvim improvizacijama.

Ima dovoljno razloga da se sa sigurnošću tvrdi da Evropska unija zasigurno ne traži legalizaciju koja urušava osnovne principe pravne države i vladavine prava. Ovakva legalizacija će dodatno odbiti potencijalne investitore da ulažu u Srbiju, jer se zasniva na principu proizvoljnosti koji na ovakav način nije praktikovan ni u periodu socijalizma.

Troškovi opremanja zemljišta i izgradnje objekata koji se finansiraju iz građevinskih dozvola biće opet prebačeni na savesne graditelje i na sve druge građane - poreske obveznike. Primera takog prenošenja obaveza na druge ima u Srbiji bezbroj. Podsetićemo samo na parcelisanje zemljišta u Busijama (opština Zemun) koje je Srpska radikalna stranka ustupala za 20 nemačkih maraka za 1 m2, na kojima su građani izgradili stambene objekte bez dozvole, bez plaćanja naknade čak i za osnovnu infrastrukturu, devedesetih godina. Sredstva za infrastruktrno opremanje ovog i mnogih drugih naselja nastalih na sličan način, uvođenje struje, izgradnju ustanova i dr. obezbeđuju su iz javnih fondova grada.

Potpuna je besmislica opravdavati ovakvu legalizaciju time da je upisvanje u katastar uslov za plaćanje poreza. Veliki broj vlasnika čiji objekti nisu uknjiženi uredno dobija poreska rešenja i uredno plaća porez na imovinu. Takođe, bespravno izgrađeni objekti imaju isti status u postupku eksproprijacije prilikom pribavljanja zemljišta za izgradnju Koridora 10, na primer, i to je zahtev međunarodnih finansijskih institucija koje kreditiraju projekat a Srbija je obavezna da ga primenjuje.

Ključni uzroci bespravne izgradnje u Srbiji (komplikovana i birokratizovana procedura izdavanja dozvola, korupcija i odsustvo sankcija za neažurno i neodgovorno ponašanje službenika u nadležnim službama, benevolentan odnos sudske i izvršne vlasti prema bespravnim graditeljima) neće biti rešen najavljenom katastarskom legalizacijom. Nasuprot. Bespravni graditelji, naročito oni u ‘’burazerskim odnosima’’ sa moćnim i uticajnim grupama i pojedincima na vlasti biće ohrabreni i motivisani na nove graditeljske poduhvate. Savesni građani koje njihovi izabrani predstavnici po ko zna koji put prave na budale, ponovo će preispitivati etički stav pojedinca koji poštuje zakonske norme u zemlji čija vlast neprekidno štiti ljude s one strane zakona.

Verujem ipak da će neki od stručnjaka iz resornog ministarstva (ili nekog drugog ministarstva) obavestiti resornog ministra da je Republika Srbija članica Saveta Evrope i da će ovakva legalizacija zasigurno pasti kada se građani (a sigurno će biti takvih) obrate Evropskom sudu pravde u Strazburu i zatraže zaštitu svojih prava i svoje imovine. Naravno, troškove ovih postupaka i izvršenja sudskih odluka snosiće uredno svi poreski obveznici u Srbiji, ali ne i resorni ministar, njegovi savetnici i poslanici u Narodnoj Skupštini (ako izglasaju predloženi zakon).

Nema sumnje da je neuspela reforme pravosuđa u Srbiji dečija igra u poređenju sa posledicama koje će najavljena legalizacija proizvesti u oblasti planiranja i uređenja prostora, sigurnosti imovine i imovinskih prava i daljeg potkopavanja Srbije kao pravne i uređene evropske države.

2. Dostupnost informacija od javnog interesa u oblasti planiranja i uređenja prostora

U Srbiji se u poslednjih nekoliko meseci vodi javna rasprava o istražnim radovima i potencijalnoj eksploataciji nikla u Srbiji. Na najave ovih radova kritički su reagovali stručnjaci (na primer, akademici D. Vitorović i V. Jović), javne ličnosti (reditelj E. Kusturica), kao i predstavnici lokalnih vlasti na čijoj teritoriji su planirani istražni radovi (Trstenik, Topola, Čajetina, Vrnjačka Banja). Iz izjava resornog ministra M. Bačevića saznajemo da se ‘’kompanija koja je dobila odobrenje za geološke istražne radove nalazi u određenom obligacionom odnosu sa državom, pa bi svako odstupanje od tih radnji bilo direktno kršenje njihovih prava’’. Akademik Vitorović navodi da je pre osam godina kompanija ‘’Juropijan nikl’’ pokazala interes za istražne radove, ali da je tadašnje Ministarstvo pod pritiskom javnosti (SANU, lokalne vlasti u Užicu i Višegradu, Odbor za obnovu Šarganske osmice) povuklo odobrenje za istraživanje. Bez obzira na takav ishod, resorno ministarstvo je 2009. godine ponovo odobrilo ispitivanja, što je potvrdio i resorni ministar O. Dulić. Akademik V. Jović ukazuje na opasnosti od eksploatacije nikla u naseljenim predelima, područjima sa intenzivnom poljoprivrednom proizvodnjom, izvorištima vode, narušavanje životne sredine i drugih prirodnih vrednosti. Demokratska stranka Srbije je Narodnoj skupštini dostavila Predlog odluke o zabrani eksploatacije nikla, sa pozivom na Arhusku konvenciju.

Argumenti zagovornika istražnih radova i potencijalne eksploatacije nikla idu vrlo često linijom diskvalifikacije oponenata: ‘’dirigovana uzavrela atmosfera’’, ‘’smišljeno dovođenje u zabludu’’, ‘’pokušaj predstavnika lokalnih samouprava, koji su protiv istraživanja i eventualne eksploatacije nikla na svojoj teritoriji, da zaustave taj proces bio bi protivpravan’’, ‘’lažna propaganda’’, ‘’država neka kaže da li može ili ne’’.

Povodom ove rasprave treba podsetiti na obavezu države da garantuje prava na dostupnost informacija, učešće javnosti u donošenju odluka i dostupnost pravosuđa u vezi pitanja koja se tiču životne sredine (Konvencija o dostupnosti informacija, učešću javnosti u odlučivanju i dostupnosti pravosuđa u pitanjima koja se tiču životne sredine,Arhus, 1998). Republika Srbija je Konvenciji pristupila maja/jula 2009. godine. Poštujući propozicije Arhuske konvencije, Vlada Republike Srbije je obavezna da podastre javnosti sve informacije o ugovorenim i planiranim aktivnostima u vezi istražnih radova rude nikla, eventualnim planovima i preuzetim obavezama u odnosu na istražne radove i uložena sredstva kompanija koje ove pretrage obavljaju ili treba da obave. Takođe, s obzirom na osetljivost problema i rizike koje nosi eksploatacija nikla, država je u obavezi da obezbedi učešće javnosti u donošenju odluka o istražnim radovima i eksploataciji, a naročito lokalnih zajednica na čijoj teritoriji se radovi planiraju.

Nedozvoljena mera improvizacije i olakog donošenja odluka kada su u pitanju i kapitalni infrastrukturni projekti prisutna je u drugim izjavama članova nove Vlade Republike Srbije. U intervjuu resornog ministra (NIN, 6. decembar 2012, str. 28-30), o izgradnji vodnog puta do Egejskog mora se govori se kao o ‘’projektu iz snova’’. Navodi se da će Prostorni plan, čiju izradu je naručilo Ministarstvo, ‘’danom usvajanja već imati kritičnu masu obezbeđenog novca za početak radova, ‘’verujem da bismo u prvom naletu mogli da zaposlimo oko 200 000 ljudi, a u narednim godinama i preko milion ljudi’’, ‘’Ja ću ovo da izguram. Imam podršku predsednika (Republike, verovatno – K.P), Vlade i prijatelja sa Istoka’’. Šta ako analize Prostornog plana pokažu da je projekat ekonomski neodrživ i ekološki rizičan? Da li će pre donošenja odluke biti ispunjene sve obaveze u pogledu izrade Procene uticaja na životnu sredinu, Procene uticaja na socijalni razvoj uključiv i studiju preseljavanja i drugi uslovi definisani različitim ugovorima koje je Srbija prihvatila i na čiju primenu se obavezala. Da li će izveštaji biti prikrivani od javnosti, a kritičke primedbe i oprečni argumenti diskvalfikovani na način kako su to radile sve prehodne Vlade?

3. Poboljšanje dostupnosti javnih usluga u seoskim naseljima

Statistički podaci i brojna istraživanju pokazuju da je veliki broj građana u seoskim naseljima lišen mogućnosti da se školuje, leči, koristi važne socijalne usluge ili to mogu da ostvare na substandardan način. Dubok jaz između uslova života građana u gradskim naseljima na jednoj strani i seoskim naseljima, naročito onima u perifernim područjima opština i brdskim područjima, na drugoj, rezultat su višedecenijske urbocentrične politike koja je u Srbiji nastavljena i nakon političkih promena uvođenjem višepartijskog sistema. Tema o dostupnosti usluga kojima se ostvaruju osnovna ljudska (socijalna i kulturna) prava je još uvek na marginama interesovanja stručne i političke javnosti, i samo usputno se pominje i u dokumentima koji se direktno odnose na smanjenje siromaštva, unapređenje uslova i kvaliteta obrazovanja, zdravstvene i socijalne zaštite. Princip dostupnosti je temeljni uslov za socijalni razvoj i socijalnu koheziju. Slaba prostorna dostupnost usluga javnih službi uvećava višestruku lišenost građana, naročito onih koji žive u seoskim, perifernim i saobraćajno neintegrisanim naseljima.

Isticanje važnosti regionalnog razvoja Srbije podrazumeva promenu politike u sektoru usluga od javnog interesa, a to pre svega iziskuje nove modalitete organizovanja ovih usluga u seoskim naseljima (ugradnja elementarne opreme u seoske škole, obezbeđenje prevoza učenika osnovnih škola koja žive na udaljenosti većoj od 4 km od mesta stanovanja, organizovanje usluga koje povećavaju gravitaciono područje srednje škole i omogućavaju školovanje deci čija porodica ne stanuje u naselju u kome se nalazi srednja škola - internati, đački domovi, umrežen smeštaj u privatnom sektoru, subvencionirano stanovanje učenika i dr.). U proteklih stotinu dana nove Vlade nije bilo naznaka o pokretanju ovih tema niti o njihovom rešavanju. Nova Vlada nastavlja politiku ubrzavanja demografske polarizacije Srbije koja se pokazuje kao koncentracija stanovništva u nekoliko urbanih metropolitenskih područja, na jednoj strani, i demografsko praženjenje, nestajanje manjih naselja i lišavanje resursa i potencijala napuštenih prostora, na drugoj.

Jedan od mogućih pristupa u poboljšanju dostupnosti usluga od javnog interesa u seoskim i udaljenim naseljima su mobilne usluge (''usluga ka korisniku''). Mobilne usluge i službe se prilagođavaju potrebama manjeg broja korisnika koji žive u naseljima disperzovanog tipa i čiji broj i koncentracija nisu dovoljni da obezbede racionalnost organizovanja stalne i klasično (stacionarno) organizovane slaužbe. Uvođenje mobilnih programa, naročito u oblasti zdravstva i obrazovanja, motivisano je, između ostalog, i poboljšanjem usluga i dostupnosti u područjima sa podstandardnom dostupnošću i kvalitetom usluga. Takvi programi, izuzev onih komercijalne prirode, oslanjaju se na javni sektor u obrazovanju i zdravstvenoj zaštiti. Razvoj mobilnog tipa usluga podrazumeva izmene i dopune zakonske regulative u cilju jačanja infrastrukture za formiranje usluga od javnog interesa.

To obuhvata:

- Podsticanja drugih aktera da se uključe u oblast usluga od javnog interesa (organizacije civilnog društva, komercijalni sektor)

- Pristup javnim fondovima za organizacije u privatnom sektoru svojine, naročito u sredinama sa nekvalitetnom ili deficitarnom ponudom (na primer, predškolske ustanove, primarna zdravstvena zaštita, socijalna zaštita i sl.

- Podršku zajedničkim programima i razvoju različitih formi partnerskih odnosa između javnog i privatnog sektora u organizovanju usluga od javnog interesa

- Olakšan pristup za korišćenje objekata i prostora u javnom vlasništvu, kao i zakupa objekata u privatnom vlasništvu

- Jačanje saradnje na međuopštinskom nivou u organizovanju i korišćenjeu usluga od javnog interesa, naročito za građane koji žive u perifernim zonama opštine i imaju bolju dostupnost do usluga iz naselja susedne/kontaktne opštine

- Podizanje kapaciteta lokalnih sredina, naročito manje razvijenih naselja udaljenih od opštinskih centara i jačanje podrške lokalnim građanskim inicijativama i lokalnim organizacijama, koje su stožer jačanja socijalne kohezije, unapređenja bezbednosti građana, prepoznavanja rizičnih grupa i njihovog uključivanja u različite programe

- Podsticanje da se objekti osnovnih škola koriste i za druge vrste kompatibilnih aktivnosti od interesa za unapređenje socijalnog i kulturnog života u naselju, što je naročito značajno za manja naselja i područja sa manjim brojem stanovnika, kao i za područja sa deficitom prostora/objekata za organizovanje drugih usluga (predškolska zaštita dece, dnevni boravak za stare, aktivnosti organizacija civilnog društva, prostori za okupljanje omladine, prostori za gostovanje i kulturne aktivnosti i sl.).

Informacije dostupne na mreži i u štampanim medijima upućuju da ove teme nisu bile predmet interesa resornih ministarstava. Dodatno, javnost je uskraćena za informacije o usvojenim dokumentima. Tako, na primer, javnost je obaveštena da je Vlada 29. oktobra 2012. godine usvojila Strategiju razvoja obrazovanja u Srbiji do 2021. ali je na mreži još uvek jedino dostupna verzija Nacrta Strategije iz marta 2012. godine.

Podnosilac izveštaja: prof. dr Ksenija Petovar, profesor Arhitektonskog i Geografskog fakulteta
Univerziteta u Beogradu (u penziji), stručni saradnik na projektu za oblast urbani i ruralni razvoj.